Ya casi comenzando el segundo tercio del período de gobierno, y con el presupuesto quinquenal aprobado hace casi un año, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) empieza a mostrar con mayor claridad, en declaraciones y acciones, cuál va a ser su rumbo; rumbo que debería estar fuertemente condicionado por el programa de gobierno y su ratificación, en lo esencial, por el decreto del 25 de marzo de 2025 que definió 63 prioridades, siete de ellas referidas a vivienda y hábitat. En algunos casos lo que se va avanzando es lo prometido, en otros, se parece bastante o no tanto, y en algunos, puede ser hasta contradictorio.
De esas prioridades, la primera y fundamental –porque sostiene a las demás– era asumir «un incremento presupuestal sostenido, con el objetivo de duplicar los recursos para vivienda [para] atender los grupos de población en situación de emergencia […] así como […] cooperativas, Mevir y nuevas alternativas».1 El presupuesto transformó este compromiso en deseo, al convertirse en inamovible la promesa presidencial de no aumentar impuestos: hubo un incremento, auspicioso para el primer año del período (2026) –del 20 por ciento en términos de recursos previstos–, pero solo minúsculos aumentos para los siguientes. La rendición de cuentas de 2025, que podría haber traído un incremento para 2027, trajo las manos vacías.
La segunda prioridad –«atender la emergencia de personas en situación de especial vulnerabilidad» (situación de calle, violencia doméstica, jóvenes egresados del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay o personas que recuperan la libertad)– parece ser la línea fundamental por desarrollar, en concordancia con las definiciones programáticas y la propia trayectoria de la ministra Tamara Paseyro. Se ha anunciado reiteradamente que se duplicarán los recursos afectados a estos programas (de 350 millones de dólares en el quinquenio a 700), pero esa duplicación no aparece en el presupuesto si no se disminuyen las inversiones en otros programas (como cooperativas de vivienda, construcción por empresas o Mevir) o si el fideicomiso creado para captar fondos a este efecto funcionara de manera adecuada, lo que hasta ahora no ha sucedido.2 Crea confusión, además, la inclusión en estas acciones del llamado plan Más Barrio, «una política nacional de abordaje integral que promueve mejoras urbanas, sociales y comunitarias en territorios priorizados, fortaleciendo la convivencia, el acceso a derechos y la calidad de vida de sus habitantes», que tiene un componente de vivienda, pero no es su objetivo central.
Una tercera prioridad es «el acceso al crédito hipotecario para las familias […] que hoy no [son] sujetos de crédito, combinando […] subsidio al capital y a la cuota», una vieja fórmula instaurada por la ley de vivienda 13.728 de 1968 y que ahora parece revitalizarse como una de las alternativas del programa Abriendo Puertas-Primera Vivienda, aunque con algunos problemas en el diseño.
La cuarta prioridad, el «estímulo y apoyo a proyectos de vivienda autónoma de personas adultas mayores» (llamada también vivienda colaborativa), que parecía la más sencilla de cumplir rápido (en principio era hacer experiencias piloto), no encuentra aún su cauce, obstaculizado por no corresponder exactamente a las modalidades previstas y la tradicional dificultad en el país para adaptarlas a nuevas situaciones.
La quinta refiere a las cooperativas de vivienda: optimizar procedimientos de gestión (en lo que se está actualmente) y «extender las exoneraciones de IVA de los promotores privados», lo que se aprobó de manera parcial en la rendición de cuentas 2025, aunque todavía no se sabe si lo va a pagar Rentas Generales o el propio Fondo Nacional de Vivienda, con lo que sería un tiro en el pie. Además, el compromiso del programa de gobierno era exonerar todo el IVA a la vivienda social, y otras modalidades de producción (incluso pública) lo seguirán pagando.
Una sexta prioridad («fortalecer las carteras de tierras») no se avizora aún y, más bien, la creación de la Agencia Nacional para la Gestión de Inmuebles Estatales en la rendición 2025 hace pensar que, aunque la prioridad para disponer de los inmuebles prescindibles la tendría el MVOT, una buena parte de ese patrimonio termine vendiéndose: al revés de lo que se hace en otras partes, que se socializa la propiedad del suelo, aquí se podría desocializarla.
Finalmente, la séptima consiste en instrumentar «una política nacional de alquileres […] incluyendo un sistema de alquiler social, paralelo al actual, a lo que se sumará un parque de vivienda de propiedad estatal». Aunque quedó para el final de la lista, esta prioridad es quizá la segunda en importancia, porque el último censo reveló la existencia de casi 100 mil viviendas privadas «desocupadas otras», 40 mil más que en 2011, que no están en alquiler, en venta ni en construcción, no son de temporada y, aunque una parte pueda no ser habitable o tenga problemas jurídicos que impidan utilizarla, son un número tan importante que cuadruplica las viviendas que el MVOT piensa construir en el quinquenio. En esto se ha avanzado en la concepción (aunque no todo sea compartible y la regulación no aparezca), pero muy poco en la cantidad de viviendas volcadas al mercado.
ALGUNAS DISONANCIAS
La aplicación de los subsidios. El subsidio es la herramienta fundamental de una política de vivienda social, que hace posible lo que dice el artículo 1 de la ley de vivienda («Toda familia, cualesquiera sean sus recursos económicos, debe poder acceder a una vivienda adecuada»), aunque el «toda» depende de los fondos que se destinen. La forma del subsidio ha cambiado desde 1968, hasta que alcanzó su forma más perfeccionada en 2017 (ley 19.588), al establecerse que fuera tanto mayor cuanto menor fuera el ingreso y considerara la integración familiar. Pero en 2022, con la creación del programa Entre Todos, se dio un gigantesco paso atrás al aplicarse en él un subsidio topeado en el 30 por ciento y que no considera diferencialmente ni el ingreso ni la integración familiar. Esto se corrigió, pero vuelve a instaurarse en el nuevo programa Abriendo Puertas-Primera Vivienda.
La regulación de precios. El enorme esfuerzo hecho para subsidiar se pierde, o al menos pierde fuerza, cuando se aplica a precios de libre mercado, porque, entonces, se subsidia al inversor, productor o propietario, y no a las y los destinatarios. Esto es la que está pasando con las renuncias fiscales de 100 millones de dólares por año en la «vivienda promovida» y ya pasó en los noventa, con los «certificados SIAV» (Sistema Integrado de Acceso a la Vivienda), un bono que se daba para comprar una vivienda, que hizo del monto del bono el piso de precio, por humilde y destartalada que fuera. Por eso la aplicación de subsidios es insostenible si no se regulan los precios y se dejan sujetos a la muy visible mano del mercado.
La forma de producción. Se sigue apostando, saludablemente, a las cooperativas, la mejor forma que tenemos de producción de vivienda nueva urbana (en lo social, económico y resultado en calidad de vida). Se prevé la construcción de más de 15 mil viviendas en el período, pero estas no parecen estar financiadas: existe una cola de casi 100 cooperativas (unas 3 mil viviendas) con todo pronto para empezar a construir… menos los recursos. Pero se sigue apostando también a la construcción por el programa Entre Todos, que, salvo los topes de precios, reúne todos los demás defectos de la «vivienda promovida», sistema basado en la inversión privada, instituido en 2011 (ley 18.795), que exonera todos los impuestos, pero no consigue ninguna rebaja de precio. Otra vez buscando debajo del farol la llave perdida en el callejón oscuro.
La socialización de la propiedad de la tierra urbana. Una política de vivienda social necesita basarse en tierra pública, porque lo contrario es un factor más, y muy duro, de encarecimiento. Experiencias como la cartera de tierras de Montevideo lo muestran con claridad. Por ahora no hay pasos muy claros en este sentido, pero la mencionada creación de una agencia para gestionar los inmuebles estatales puede llegar a poner la proa en la dirección opuesta.
¿Qué hacemos con la vivienda promovida? El gobierno ha decidido reconocer que la vivienda promovida no es de interés social, sino puramente una inversión especulativa, y la ha colocado en la órbita del Ministerio de Economía y Finanzas. Es una decisión sensata, para no mezclar los tantos. Pero que no sea de interés social no quita que sean viviendas, y que ellas actúen en el mercado, muy probablemente formando parte de las 100 mil «desocupadas otras» y también subiendo los precios, porque generan un sobrestock para sectores de ingresos altos que presiona los precios de oferta. Por lo tanto, su existencia no es inocua y hace más complejo el problema. En algún momento habrá que decidir si seguimos echando combustible a esa hoguera.
