Montevideo vuelve a discutir su sistema de transporte metropolitano. A primera vista puede parecer un debate técnico –recorridos, frecuencias, infraestructura–, pero las decisiones sobre movilidad nunca son solo técnicas. Durante décadas organizan el territorio, redistribuyen el valor del suelo y condicionan quién puede acceder y quién no al empleo, la educación o los servicios urbanos. En otras palabras, cada sistema de transporte produce una ciudad distinta. Hablar de movilidad, por lo tanto, es hablar del territorio.
En un trabajo premiado y publicado por la junta departamental en 1971, los arquitectos Carlos Altezor y Hugo Baracchini advertían sobre el crecimiento incontrolado y radial de Montevideo, la carencia de servicios en amplias zonas de la ciudad y la consolidación de un «vergonzante cinturón insalubre». También señalaban la persistencia de las causas estructurales que generaban ese cuadro de una ciudad desordenada y sin control efectivo de su expansión.
Ese cinturón metropolitano no desapareció. Por el contrario, continuó expandiéndose. En 1974 la dictadura cívico-militar aprobó la ley 14.219, que liberó los alquileres y aceleró los procesos de desplazamiento residencial hacia las periferias. Entre 1963 y 1996 la población del área metropolitana creció al mismo ritmo que la del país, pero su distribución territorial fue profundamente desigual: mientras las áreas urbanas consolidadas perdieron cerca de un 10 por ciento de su población, las periferias metropolitanas aumentaron su peso relativo en una magnitud similar. La expansión metropolitana se alimentó así del vaciamiento de las áreas centrales.
En 1998, el Plan Montevideo intentó enfrentar ese escenario. Entre sus lineamientos estratégicos planteó la necesidad de avanzar hacia una planificación metropolitana coordinada y recomendó la elaboración de un plan sectorial de movilidad que organizara el sistema de transporte en relación con la estructura territorial de la ciudad.
Ese plan sectorial fue aprobado en 2010. Propuso una red de corredores troncales de transporte complementados por intercambiadores y terminales que buscaban cumplir un rol revitalizador en el territorio, consolidando tejidos urbanos y reforzando centralidades existentes. El plan contó con recursos importantes y se tradujo en varias obras concretas que, en su momento, generaron un intenso debate público. Analizar con mayor profundidad esa experiencia –sus logros y sus limitaciones– sería un aporte valioso para la discusión actual.
Quince años después, el gobierno nacional resolvió impulsar una nueva transformación del sistema. El Ministerio de Transporte y Obras Públicas anunció la creación de un ámbito institucional para gestionar el proyecto, la disponibilidad de recursos significativos y la difusión de diversos estudios técnicos elaborados por consultoras especializadas.
El proyecto anunciado prevé la creación de dos corredores troncales de alta capacidad: uno hacia el este, siguiendo las avenidas Italia y Giannattasio hasta El Pinar, y otro hacia el noreste, siguiendo 8 de Octubre y Camino Maldonado hasta Zonamérica. Ambos corredores convergerían en un gran intercambiador en el entorno de Tres Cruces y se conectarían con un eje central que atravesaría el centro de la ciudad hasta la plaza Independencia.
Se trata, sin duda, de una intervención de gran escala, capaz de incidir de manera significativa en la organización de la movilidad metropolitana. Pero el transporte no solo mueve personas: también distribuye oportunidades. El acceso al empleo, a la educación, a la salud o a la cultura depende en gran medida de los tiempos de desplazamiento dentro de la ciudad. Cuando un barrio queda a 90 minutos de los principales centros de trabajo, la desigualdad deja de ser solo económica y pasa a ser también territorial.
Si se cruzan datos de localización del empleo, tiempos de viaje, dependencia del transporte público y distribución del ingreso aparece un patrón bastante claro. Las zonas con mayores dificultades de accesibilidad se concentran en el norte y el oeste del área metropolitana, y parcialmente en el noreste. En cambio, los principales polos de empleo se ubican en el eje centro-este de la ciudad: el entorno de Tres Cruces y Cordón, el área de Pocitos y el World Trade Center, Zonamérica, el aeropuerto y el corredor logístico de la ruta 101.
Barrios como Casavalle, Piedras Blancas, Manga, Cerro, Casabó o Santa Catalina comparten una fuerte dependencia del transporte público y largos desplazamientos diarios hacia las zonas de mayor concentración de empleo. Si el criterio central de planificación fuera la equidad territorial, los corredores prioritarios probablemente serían otros.
El proyecto actualmente en discusión prioriza los ejes de avenida Italia-Giannattasio y 8 de Octubre-Camino Maldonado. Son corredores importantes, pero también territorios que ya cuentan con niveles relativamente altos de servicio y que presentan un fuerte dinamismo económico. Hacia el este, Ciudad de la Costa concentró buena parte de la expansión residencial de las clases medias y mantiene grandes reservas de suelo urbanizable. Hacia el noreste se consolida el corredor empresarial y logístico vinculado a Zonamérica, al aeropuerto y a la ruta 101.
Mejorar la conectividad en esos territorios aumenta, naturalmente, su atractivo para la inversión. El problema aparece cuando ese criterio se convierte en el único criterio. Si los territorios con mayores dificultades de accesibilidad –el norte metropolitano, el oeste de Montevideo y otros barrios periféricos– quedan fuera de las prioridades iniciales, la discusión deja de ser puramente técnica. Porque las infraestructuras de transporte no solo responden a patrones de movilidad existentes: también organizan el mercado del suelo y orientan el desarrollo urbano futuro.
En el fondo, este debate enfrenta dos ciudades que se mueven al mismo tiempo. Una ciudad corporativa emergente que se extiende entre el World Trade Center, Buceo, Carrasco y Zonamérica. Y una ciudad trabajadora, profundamente anclada en la historia, que ocupa gran parte del norte metropolitano, el oeste de Montevideo y diversos barrios periféricos. El desafío de la movilidad metropolitana, en esta perspectiva, sería cómo conectar ambas ciudades en forma justa y eficiente.
El área metropolitana es hoy una realidad indiscutible en términos territoriales, pero todavía carece de reconocimiento político e institucional pleno. Los territorios metropolitanos no tienen existencia formal en nuestra legislación y cualquier política que trascienda las fronteras departamentales requiere construir esa escala de gobierno.
¿Qué proyecto de metrópolis queremos construir?
Las grandes infraestructuras de transporte no son simples obras de ingeniería. Son decisiones que organizan el territorio durante décadas. Definen qué territorios se conectan mejor, dónde se concentran las inversiones y qué oportunidades quedan más cerca o más lejos de los distintos sectores de la población. Por eso, antes de definir corredores, túneles o grandes obras, tal vez convenga detenerse un momento y plantear algunas preguntas básicas.
¿Enterrar infraestructuras mejora realmente la ciudad? ¿Vale la pena el costo frente a otras inversiones posibles que podrían mejorar el sistema en su conjunto? ¿Qué escala debería tener una intervención de transporte metropolitano: resolver un problema puntual o reorganizar la accesibilidad de toda la metrópolis?
Las respuestas no son simples, pero son condición indispensable para definir el plan que proyecte la ciudad a futuro por los próximos 50 años. Es evidente que cualquier proyecto sectorial de naturaleza territorial debe formar parte de un plan más amplio: parte de una política, de un territorio, de una historia y de un proyecto de ciudad. Cuando se trata de grandes transformaciones y de grandes inversiones de trabajo social, conocer los territorios heredados es tan importante como imaginar los futuros posibles.
Durante 50 años Montevideo no logró definir con claridad qué metrópolis quería construir. Sería razonable que, antes de decidir en pocos meses una infraestructura que condicionará las próximas décadas, esa discusión finalmente ocurra.
De fragmentos y ajenidades, el área metropolitana ya está colmada.
