Uruguay integra una lista no muy numerosa de países con presupuestos por período de gobierno, mientras que la mayoría lo hacen en forma anual. La ventaja de lo primero es tener una perspectiva más amplia, necesaria para la programación a mediano y largo plazo; la de lo segundo, que se pueden dar rápidamente golpes de timón cuando la realidad se aleja de las previsiones, por sensatas que fueran.
Para contemplar esto, nuestra Constitución agrega a los presupuestos otra herramienta: las «rendiciones de cuentas y balances de ejecución presupuestal», que tienen un nombre que suena a mirar para atrás, pero también pueden servir para corregir hacia adelante y hacer ajustes cuando resulta necesario, ya que se puede «proponer las modificaciones que [se] estime indispensables al monto global de gastos, inversiones y sueldos o recursos, y efectuar creaciones, supresiones y modificaciones de programas por razones debidamente justificadas» (Constitución, artículo 214 in fine).
Lo que pasa hoy en nuestro país es que, luego de los compromisos electorales, la constitución del nuevo gobierno, la formulación de sus prioridades y la aprobación del presupuesto, la proa está puesta en la dirección correcta, pero todavía el tanque no tiene combustible y el motor está en punto muerto. Y, entonces, la próxima rendición de cuentas, que debe ingresar al Parlamento el próximo 30 de junio, puede ser lo que ordene el conjunto y lo ponga en marcha, por lo menos en 2027, en el tercer año de gobierno.
* * *
La fuerza política que gobierna, el Frente Amplio (FA), propuso a la ciudadanía en 2024 un programa de gobierno en el que se comprometía a llevar adelante «una propuesta de cambios, un proyecto de transformaciones profundas alternativo al de la derecha, en torno al cual se unan las grandes mayorías afectadas por el neoliberalismo». Se declaraba allí: «Somos la fuerza política capaz de convocar las grandes confluencias sociales que se requieren para construir un país de bienestar para todas y todos, de inclusión y justicia social en el complejo contexto del mundo de hoy y de nuestra propia realidad» («Bases programáticas 2025-2030», pág. 6). Pero, en simultáneo, el entonces candidato y hoy presidente, Yamandú Orsi, acicateado por su contendiente de la derecha, prometió no aumentar impuestos, como todas y todos, y él mismo, recordamos claramente. Y, después, su primer ministro1 ratificó esa decisión, y la ratifica cada vez que puede. Entonces, resulta que hay combustible, pero está guardado con llave.
* * *
Se trata de un caso curioso, porque lo que dicen el presidente y su ministro de Economía y Finanzas no es lo que dice el programa que llevó al gobierno a ambos, en él se proponía: «Avanzar en la transformación del sistema tributario, reduciendo impuestos al consumo y fortaleciendo la imposición a la renta, el gran capital y el patrimonio, con el criterio de progresividad. Con el objetivo de avanzar en la reducción de la desigualdad, [se estudiarán] las formas para incrementar el aporte fiscal por concepto de dividendos y utilidades, así como los patrimonios y las transferencias patrimoniales de muy alto porte y los depósitos en el exterior. Las modificaciones en la política tributaria tendrán como concepto que paguen más los que tienen más riqueza y más ingresos, aliviando la carga tributaria sobre los que menos tienen. Se propone como objetivo la reducción del IVA a los bienes y servicios de primera necesidad, tendiendo a un IVA personalizado» (pág. 29).
O sea: nada de no aumentar impuestos y sí de sí aumentarlos, para permitir reducir otros, aquellos que afectan a los sectores de menores ingresos y mayores dificultades.
* * *
El 25 de marzo de 2025, el Consejo de Ministros tradujo los compromisos de campaña en cinco programas prioritarios referidos a desarrollo, seguridad, cohesión y cuidados, vivienda e infraestructura, cada uno de ellos integrado por compromisos específicos (63 en total) a ser efectivizados. Entre esos compromisos destacan: erradicar la extrema pobreza y reducir de manera significativa la pobreza; aumentar el monto de la Tarjeta Uruguay Social y el Bono Crianza; apoyar económicamente a las familias con escolares; multiplicar por cinco la cantidad de becas Butiá para enseñanza media; llegar a 100 mil niñas y niños en jardines y escuelas de tiempo completo; duplicar los recursos para vivienda; exonerar el IVA a las cooperativas de vivienda; otorgar empleo protegido a 12 mil jóvenes; universalizar el subsidio por maternidad; brindar acceso a medicamentos y atención médica oportuna y asequible; construir la represa de Casupá; desarrollar un plan de inversiones ferroviarias; construir el hospital de Ciudad de la Costa, y etcétera, hasta llegar a 63.
Todo lo cual requiere dinero y gasto público: en algunos casos no demasiado, en otros mucho y en otros muchísimo.
* * *
¿Cómo unir ambas cosas: el compromiso de la fuerza política de dar un fuerte impulso a las políticas sociales y el presidencial de no aumentar impuestos? La solución de desvestir a un santo para vestir a otro ya no sirve, porque los recursos votados en el presupuesto eran exiguos y, entonces, no hay margen para eso. Ya se recurrió en el propio presupuesto al que podía haber para reforzar los gastos e inversiones de sectores muy prioritarios sin aumentar los recursos. Por lo que nuevos recortes para atender prioridades urgentes significaría desatender otras también urgentes.
Pero hay un camino posible, sin embargo, que permite al mismo tiempo, si hay voluntad política, satisfacer las necesidades y cumplir las promesas, y consiste no en reasignar montos, sino en hacer un redimensionamiento tributario sustituyendo impuestos que dificultan o aun impiden la satisfacción de necesidades básicas por otros aplicados a quienes las tienen cubiertas. O sea, un ajuste progresivo (lo contrario de regresivo) del régimen tributario, que opere en el sentido de la equidad y la justicia social.
* * *
El ejemplo más claro de cómo lograr esto es el de las tasas del IVA, que hoy tributa cantidad de productos y servicios. El IVA es un impuesto indirecto (es decir, grava la riqueza a través de su utilización en consumos, compras o transacciones de bienes y servicios) y es considerado, casi unánimemente, uno de los más injustos posibles, porque afecta mucho más al que tiene mucho menos.
Con todo, el IVA se ha democratizado, al menos algo, al establecerse que para ciertos bienes y servicios de primera necesidad la tasa que se aplica para calcular el impuesto sea menor: la básica es del 22 por ciento, que se aplica casi urbi et orbi, pero la mínima, del 10 por ciento, se aplica a productos de primera necesidad, como los de la alimentación básica, los medicamentos y otros.
¿Qué tal si, para hacer asequible la atención de la salud o la alimentación, la educación, el acceso a la vivienda, las jubilaciones mínimas u otras necesidades fundamentales, redujéramos la tasa aplicable a los medicamentos y los estudios médicos, por ejemplo, al 0 por ciento y, como contrapartida, aumentáramos al 30 por ciento, también por ejemplo, la aplicada a los productos importados que compiten con los de producción nacional? Eso al mismo tiempo abarataría los medicamentos y aumentaría la competitividad interna de la industria del país.
Otro ejemplo muy ilustrativo se daría en la vivienda social. El programa de gobierno del FA incluyó dos compromisos muy fuertes: el aumento progresivo de las inversiones, para duplicarlas al final del período, y la eliminación del IVA a la vivienda social, prerrogativa de la que hoy solo goza el Mevir en el medio rural y pequeñas localidades y, curiosamente, los sectores de ingresos medio altos y altos, con la llamada «vivienda promovida». Esa rebaja permitiría reducir los costos, según las formas de producción, entre un 15 y un 22 por ciento y sería lo mismo que incrementar los recursos en esa misma proporción o más: se podrían construir más viviendas, las cuotas de préstamos o alquileres serían menores y los subsidios también. La eliminación del IVA permitiría cumplir, así, los dos importantes objetivos señalados.
* * *
¿Esto haría que el presidente incumpla su compromiso personal de no aumentar impuestos? Para nada. Porque no se trataría de aumentar y ni siquiera de crear nuevos impuestos, sino simplemente de avanzar en la transformación del sistema tributario, como prometía el programa del FA, y convertirlo en uno más justo, sin alterar la carga fiscal general.
Hay un salvavidas y está ahí. Ahora, solo hay que estirar las manos y agarrarlo con fuerza.
- Designo así al ministro Gabriel Oddone no porque esa figura exista en nuestra estructura institucional, sino porque fue el primero en ser nombrado por el presidente, para dirigir la economía y las finanzas del país, bastante antes incluso de ganar las elecciones. ↩︎
