Este año se está cumpliendo el cincuentenario de la aprobación de lo que hoy llamamos ley nacional de vivienda, elaborada por una comisión parlamentaria cuyo miembro informante en la Cámara de Diputados fue el arquitecto Juan Pablo Terra, cuya contribución a esa ley es ampliamente reconocida. Nos ocupamos de ese tema en Brecha a principios de este año (12-I-18). Pero también se cumplen 45 años de la presentación de otro proyecto, del que Terra (Pdc) fuera autor exclusivo en su calidad de senador por el recién nacido Frente Amplio: “Creación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Ley de pueblos y ciudades”. Complemento natural de la ley de vivienda, fue presentado en el Parlamento el 9 de mayo de 1973, un mes antes de la disolución de las cámaras. Desde luego, nunca fue discutido, aunque algunos de los temas que contenía fueron retomados en iniciativas posteriores que llegaron a ser leyes.
Por ejemplo, la creación de un ministerio responsable de las políticas de vivienda y territorio fue aprobado en 1990, agregándose además el tema ambiental para constituir el actual Mvotma. O la actualización y ajuste de las normas sobre fraccionamiento de predios que venían de la ley de centros poblados de 1946 y que fueron actualizadas en 2008 con la ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible.
Nos interesa aquí referirnos a uno de los planteos contenidos en el proyecto de Terra de 1973 y que aún sigue en el debe: la creación de lo que él llamaba “Fondo de Urbanismo”, en un paralelismo con el Fondo de Vivienda creado por la ley nacional y que también podría denominarse como “Fondo de Suelo Urbano”, porque ese era su objetivo fundamental. La iniciativa era extensa y compleja, y apuntaba en dos direcciones fundamentales: la creación de un ministerio de vivienda y urbanismo otorgaba jerarquía ministerial al tema habitacional y establecía una estrategia y una operatoria para planificar, ordenar y actuar en el desarrollo urbano, y, en línea con esto último, promovía la actualización de la ley de centros poblados de 1946, que ya por entonces mostraba esa necesidad.
La idea vinculaba entonces el urbanismo con la vivienda, gran hacedora de ciudades, y cada una era materia de una de las divisiones de que constaría el ministerio, y tenía sus propios recursos: la vivienda tendría el Fonavi, creado en la ley de vivienda; y el urbanismo el “Fonaur”, que crearía este proyecto. El proyecto de Terra avanzaba así en una materia trascendental: la dotación de recursos, en la que iniciativas posteriores y la propia ley de ordenamiento territorial no se animaron a hacerlo, limitándose a un papel puramente regulador. En efecto, si se recorre detenidamente esa norma, la palabra “recursos” se menciona 14 veces: diez acompañada del adjetivo “naturales”, dos de “hídricos”, otras dos de “administrativos” y ninguna de “económicos”. La ley se centra en regular cómo hacer, y no en hacer, y esa es la explicación de tamaña ausencia.
Terra fundamentaba así: “Una pieza fundamental de una política nacional de urbanismo es la existencia de un financiamiento específico para las obras. El proyecto propone la creación de un gran Fondo Nacional de Urbanismo, administrado por el Bhu, y que tendrá, por finalidad exclusiva, otorgar préstamos a los gobiernos departamentales para el pago de expropiaciones y compras de tierras urbanas, fraccionamiento, obras de urbanización, remodelación, reconversión y venta financiada, excepto, naturalmente, las obras de vivienda que se financian con cargo al Fonavi y al plan respectivo. Como se sabe, la mayor parte de las obras urbanísticas insumen un gran volumen de recursos por un tiempo reducido, y, si están bien proyectadas, permiten la recuperación del capital a un plazo medio, siendo, en la mayor parte de los casos, rentables. La asistencia de este fondo permitirá a los gobiernos departamentales disponer de las grandes masas de recursos por el período indispensable, de tal modo que las obras se realicen con la mayor rapidez y eficacia”.
El recordado Luis Carlos Silveira, subdirector de Vivienda en los fermentales años iniciales, me hizo ver hace más de treinta años otro detalle fundamental de la propuesta de Terra: con qué sabiduría el “Fonaur” ideado permitía alinear a los gobiernos departamentales, siempre celosos, y con razón, de su autonomía, con las políticas concertadas a nivel nacional desde el gobierno central: esto no ponía en cuestión esas autonomías, puesto que los gobiernos departamentales tenían la libertad de adherirse o no al fondo, pero si querían utilizarlo, su acción debía inscribirse en las estrategias nacionales, lo que se traducía en el visto bueno que debía dar a sus planes la Dirección de Urbanismo.
¿Cómo se financiaba el nuevo fondo? Por cierto, no restándole recursos al de Vivienda, sino con recursos específicos (como los tenía el de Vivienda) provenientes de un gravamen adicional al impuesto a la propiedad inmueble urbana, equivalente al 2 por mil del valor del inmueble declarado para el impuesto al patrimonio. Los recursos se buscaban allí donde existían, tal como en el impuesto al patrimonio, gravando la acumulación de riqueza. Otros recursos eran la emisión de obligaciones reajustables de urbanismo, al estilo de las de vivienda, y el aporte de capital de los gobiernos departamentales, requisito necesario para luego solicitar recursos, y que se imponía en función de la población urbana de los respectivos departamentos.
Y aun se planteaba otra innovación, que hoy sería extremadamente útil: además de la garantía hipotecaria, que funciona muy bien en algunos casos, pero es demasiado engorrosa en otros (sobre todo para préstamos de menor cuantía), se admitía el depósito de valores por parte de los gobiernos departamentales, y aun la afectación de ingresos futuros, un antecedente de los actuales fideicomisos, pensada para asegurar los préstamos a entidades públicas, pero que también podría adaptarse a los préstamos a privados, como las cooperativas.
Cuarenta y cinco años después seguimos necesitando poner en práctica las ideas de Terra de 1973: lejos de ser obsoletas, hoy tienen más vigencia que nunca. En este sentido, podemos decir, nuevamente, que ha nacido una esperanza: el Congreso del Frente Amplio en las bases programáticas para el gobierno 2020-2025 aprobó la siguiente propuesta: “Se creará un fondo de suelo urbanizado con recursos del Plan de Vivienda y administrado por el Mvotma para apoyar las carteras de inmuebles de las intendencias. Éstas actuarán como organismos ejecutores con participación y control de los municipios correspondientes y de las organizaciones sociales que actúan en el territorio, y tendrán el compromiso de dedicar los recursos que reciban exclusivamente a ese fin y seguir los lineamientos establecidos.
Se constituirá de este modo un stock de tierra pública en todo el país de un mínimo de 250 hectáreas debidamente servidas con infraestructuras y equipamientos. Esto permitirá extender a todo el Interior el sistema de carteras de inmuebles. A este fondo se incorporarán los inmuebles sin uso del Estado que sean adecuados para esos fines, cuyo inventario se actualizará.
Se aplicará en todas sus posibilidades el derecho de preferencia de los gobiernos departamentales en las enajenaciones de propiedades, como forma de ampliar las carteras con inmuebles adecuados”.
Como a su vez se aprobó también duplicar los recursos del Plan de Vivienda, lo aprobado tiene grandes similitudes con la propuesta de 1973. Si las dos cosas se ponen en práctica, se habrá dado un gran paso adelante. Terra, que en las fotografías aparece con frecuencia con gesto adusto, hubiera sonreído.
