Hacía mucho que no participaba de la Comisión de Programa del FA, y este año participé de la subcomisión de Economía. Fui con muy moderadas expectativas, con dudas sobre los acuerdos que podrían alcanzarse. Sin embargo, quedé sumamente satisfecho con los resultados, recogidos en la versión final del programa. En primer lugar, por constatar que el FA –todas sus vertientes– sigue siendo fuerza de cambio, de transformación y está arraigado en los intereses populares. También porque percibí un espíritu muy crítico, de identificación de problemas y de búsqueda de alternativas; de orgullo por lo hecho, pero tratando de encontrarle la vuelta a la continuidad y la profundización de los cambios. También hay que decirlo: la discusión fue fraternal y constructiva.
CRECIMIENTO E IGUALDAD. Obviamente, hay dilemas y diferentes orientaciones. Sin embargo, hay que reiterarlo, el FA ya tiene su programa, se sabe adónde apunta; los otros partidos están lejos de ello. Lo primero que quiero destacar del programa es la idea de que el FA ve la economía como una construcción social, como la construcción de una matriz socioinstitucional basada en determinados valores: de igualdad, solidaridad y democracia, así como de eficiencia y productividad. Estas no son sólo palabras, es lo que se ha construido estos años. A nadie puede caberle dudas de que el FA está construyendo un modelo de sociedad arraigado en los mejores valores de la sociedad uruguaya y con una impronta fuertemente progresista y solidaria. Y el FA seguirá siendo de izquierda y construyendo ese tipo de sociedad. En medio de corrientes globales complejas –regresivas por momentos– estos avances pueden ser vistos como más o menos rápidos, pero son avances notorios.
Los dilemas son claros y los matices para afrontarlos también. Uno de ellos pasa por la dupla crecimiento/igualdad. El crecimiento económico ayuda a sacar a mucha gente de la pobreza y de la indigencia. Así fue en la última década larga. Pero el crecimiento económico no necesariamente reduce la desigualdad. El FA tuvo el objetivo de reducirla y obtuvo logros importantes, aunque en este plano los avances se frenaron en los últimos tres o cuatro años. La desigualdad puede bajar porque la propia estructura productiva y el mercado laboral lo genera: más empleo, más empleo de calidad, mejor distribución funcional del ingreso (entre trabajo y capital, al interior de los trabajadores y capas medias). La desigualdad puede bajar también a través de la tributación (mayor cobertura y mayor progresividad en relación con los ingresos) y el gasto (un gasto público más favorable a los sectores de más bajos ingresos). Los avances en materia de desigualdad se debieron al aumento del empleo, a la regulación del mercado laboral, a una ampliación de la base tributaria y a un gasto público proigualdad. Muchos de esos logros ya han aportado lo que podían y dejan de ser fuente de futura reducción de la desigualdad. ¿Cómo se puede seguir avanzando entonces?
El crecimiento sigue siendo clave por varios motivos: porque sigue sacando gente de la indigencia y la pobreza, porque aleja a otros de las zonas de vulnerabilidad y porque puede constatarse una tendencia mundial muy clara: las sociedades de más altos ingresos pueden sostener una mayor carga tributaria, con la que se puede no solamente contribuir a potenciar y direccionar el crecimiento, sino también a combatir la desigualdad. No hay un único camino, hay distintas sociedades, con distintos valores y preferencias. Para la que quiere la izquierda uruguaya, la combinación crecimiento, mayor tributación y más políticas públicas de calidad es la clave. Cómo avanzar en ese largo camino no está escrito en las estrellas; pero que hay que hacerlo está nítidamente definido.
¿Hay un dilema entre mayor tributación y crecimiento? Depende. Yo me inclino por gravar poco a las empresas y más a las personas que obtienen ingresos de ellas. Si se reinvierte, se grava poco; si se extraen ganancias, se puede gravar con mayor progresividad a ingresos más altos. Las exenciones tributarias no siempre son necesarias. Estos incentivos se han ido reviendo y deben seguir reviéndose. Y en muchos casos es mejor subsidiar que no cobrar impuestos: se puede así tener un mejor control de los resultados, evaluarlos, aprender, corregir. La progresividad de la tributación no se discute en ninguna parte, es de justicia.
GASTO PÚBLICO Y TRIBUTACIÓN. Sin embargo, la clave también está en la calidad del gasto. Hay un tipo de gasto que debe ser erradicado sin la menor contemplación: el de la corrupción. Nuestros niveles de corrupción son muy bajos y se han tomado medidas ejemplificantes en los pocos casos que han existido. Pero la vigilancia debe ser permanente, porque todo el resto de las políticas tributarias depende de la credibilidad del gobierno para demandar esfuerzos por parte de la población. La calidad del gasto también debe ser alta para promover el crecimiento. Esencialmente esto consiste en lo que podemos llamar de modo genérico como políticas industriales o de desarrollo productivo. En este plano hemos aprendido, recuperado y reconstruido capacidades, así como creado muchas nuevas. Sin embargo, es mucho lo que resta por hacer. Y obviamente, la calidad del gasto debe ser alta en todo lo referente a las políticas sociales, la educación y la seguridad, poniendo un fuerte énfasis en la calidad de la gestión. No existen dudas, sin embargo, sobre dos cosas: la ampliación y mejora de las políticas sociales –con fuerte impacto sobre la desigualdad y sobre el desarrollo de las capacidades de las personas de menores ingresos y condiciones de vida– es indisociable de un proyecto progresista; la expansión de estas políticas tiene fuertes restricciones económicas y no se puede pretender avanzar en ellas sin que sean acompañadas por las mejoras en las capacidades productivas y del crecimiento económico. Lo ideal es que el crecimiento y el desarrollo de capacidades de amplios sectores de la población se refuercen mutuamente.
MATRIZ PRODUCTIVA Y APERTURA COMERCIAL. Otro aspecto que quiero destacar es la creciente convicción que existe sobre la necesidad de transformación de la matriz productiva actual. Hace unos pocos años parecía haber más optimismo sobre las posibilidades de avanzar sin cambios más radicales en este plano. Hoy, pasado el boom de precios, la convicción de los cambios es mucho mayor y las políticas de desarrollo productivo tienen un gran desafío, porque se deben atender varios frentes simultáneamente. Uno de ellos es el del empleo. La explotación de los recursos naturales ha dado muy buenos resultados, pero no alcanza para generar empleo para amplios sectores de la población y genera importantes tendencias a la concentración de la riqueza y el ingreso.
Los cambios tecnológicos avanzan a gran ritmo (automatización, robotización, etcétera); desafían muchos puestos de trabajo, pero abren muchas posibilidades para el desarrollo de otros, si es que nos preparamos para ello. Las políticas son centrales en estos campos. Finalmente, y tan o más importante que lo anterior, es la necesidad de transitar firmemente hacia cambios en la conceptualización de la temática medioambiental, porque impone cambios radicales en la calidad y direccionamiento del crecimiento. En todos estos campos, las apuestas son importantes y las políticas deben ser enérgicas. Se anudan con la calidad de las políticas sociales, educativas y de gestión pública, pero exigen esfuerzos específicos potentes. Para ponerlo de manera simple: se necesita fortalecer un sistema de transformación productiva, que articule firmemente las políticas científicas, tecnológicas y de innovación con las políticas de competitividad. En eso se viene avanzando, de forma lenta y a veces contradictoria, pero se viene avanzando. Y cada vez se muestra más conciencia sobre esta línea de acción.
¿Cuán abierta debe estar nuestra economía? Esto puede aparecer como otro dilema. No lo es. La economía uruguaya no puede dejar de estar abierta. Tiene que tener al mundo como referencia. Sin embargo, ello no debe querer decir que debamos aceptar el rol de meros productores de alimentos, como se insiste en proponernos y como se insiste en aceptar. Nuestra apertura debe ser una apertura activa, en búsqueda de nuevas alternativas de inserción internacional, desarrollando nuestras cadenas existentes, pero estando abiertos a explorar el sinnúmero de oportunidades que abren los cambios tecnológicos en marcha y por venir.
Por más disparatado que pueda resultar decirlo en el momento actual, la región sigue siendo una plataforma ineludible, como fin y como medio. Somos una región escasamente integrada y damos enormes ventajas a otras más integradas y a grandes estados nacionales. La apertura debe ser inteligente, proactiva y debe tener como meta negociar las condiciones para que ella sea compatible con el desarrollo de nuestras capacidades y nuestra vocación de diversificación. Sin mayor diversificación no habrá crecimiento posible que sea compatible con la generación de empleo y de recursos que contribuyan a mitigar las desigualdades y a generar las capacidades que el conjunto de la población precisa para trabajar y vivir con dignidad y en un entorno social próspero y solidario.
Estos objetivos, esta concepción, creo yo, son compartidos por el conjunto de la izquierda uruguaya y están reflejados en el programa del FA. No creo que quepan dudas de que este es un programa que apunta a que los sectores populares se sientan identificados, y así lo han hecho de forma predominante, porque es el programa que ha generado crecimiento y bienestar, no sin problemas, pero sí con paz social. Y este debería ser un programa que abracen los sectores empresariales, porque es un programa que abre posibilidades de crecimiento, de innovación, de creación de oportunidades, de inserción al mundo y, por qué no, de enriquecimiento. Un enriquecimiento que, cuanto mayor sea, más deberá contribuir, proporcionalmente, a reconstruir bases para su mayor desarrollo y a generar bienestar y capacidades en el conjunto de la población. Y más allá de demandas e insatisfacciones, así lo ha hecho durante los ya largos años de crecimiento ininterrumpido del país, que contrastan, no solamente con nuestra experiencia anterior, sino con las vicisitudes de los países vecinos.
A esto es a lo que puede aspirar el FA en una perspectiva de mediano plazo y no creo que haya fuerza política mejor dotada para llevarlo a cabo. Una importante renovación es necesaria, por arriba y por abajo. Una revitalización de los vínculos entre el FA y las diferentes fuerzas sociales es indispensable. Un amplio espectro de apoyo a estas políticas puede ser alcanzado.
* Profesor titular del Programa de Historia Económica y Social, Facultad de Ciencias Sociales, Udelar. Autor de varios trabajos en conjunto con la Opp.
