Finalmente se conoce el presupuesto que el Poder Ejecutivo propone para el quinquenio 2021-2025 (que comenzará a aplicarse el año próximo y regirá hasta que sea votado el del próximo período, a fines de 2025). Y con él, el Plan Quinquenal de Vivienda para esos mismos cinco años, que define los objetivos, las líneas de acción, las metas y los recursos de las políticas a aplicarse en la materia, una de las prioridades nacionales –junto con la educación– señaladas por el gobierno.1
Lo primero que se advierte es que el Plan Quinquenal de Vivienda (PQV) está en sintonía con el resto del presupuesto, un proyecto caracterizado por cinco años de recortes en las inversiones públicas y rebajas de los salarios y las jubilaciones, que sólo recuperarán su valor –si los astros se alinean– en el último año de la presidencia de Luis Lacalle Pou: recuperarán su valor actual, no lo perdido en el camino, lo que será la forma de producir el ajuste fiscal que el gobierno se ha puesto como objetivo principal. De esa pérdida generalizada se salvarán muy pocos; entre ellos, los presidentes de las empresas públicas, que recibirán aumentos cercanos al 100 por ciento de los sueldos que aceptaron al asumir sus cargos (porque si no, se van al sector privado, de donde vinieron y a donde volverán).
Comencemos por ver qué pasará con la vivienda en materia de recursos, porque se sabe que ese es el verdadero indicador del esfuerzo a realizar. Porque los recursos se pueden usar bien o mal (ahora está de moda decir que se usaron mal, aunque con memoria corta), pero sin recursos o con recursos escasos todo lo que se puede hacer son discursos. En la campaña electoral nadie discutía que los recursos dedicados a la vivienda desde hace más de dos décadas (menos del 5 por 1.000 del producto bruto interno) eran marcadamente insuficientes y había que aumentarlos considerablemente. Y, aunque el plan de gobierno del Partido Nacional y luego el «compromiso» de la coalición «multicolor» no mencionaban ninguna cifra, esa necesidad no estaba en tela de juicio. La nueva ministra de Vivienda y Ordenamiento Territorial, la doctora Irene Moreira, atizó esas esperanzas luego de asumir, cuando públicamente manejó la intención –para mover la economía del país– de construir 50 o 60 mil viviendas en el período,2 más del doble de las que se han realizado en los quinquenios anteriores.
Pero el presupuesto dice otra cosa. Aunque el próximo PQV prevé incorporar prácticamente la misma cantidad de «nuevas soluciones habitacionales» que el hasta ahora vigente,3 los recursos asignados al Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) son unos 233 millones de dólares anuales, contra los 260 del período anterior, o sea, un 10 por ciento menos. Si se toma otro indicador más razonable que una moneda extranjera, como puede ser el índice del costo de la construcción, la inflación o el valor de la unidad reajustable (moneda del plan, que se ajusta con los salarios), los resultados son muy similares o peores. O sea: lo que era poco –algo sorprendente para una prioridad– ahora es menos. Claro, está la pandemia. Un suceso que no estaba previsto en el presupuesto actual, que obligó a destinar importantes recursos a su atención y puso en jaque la economía del país y, con ello, la de su gente. Pero si hay algo que la pandemia demostró es la importancia que para la prevención y la atención de una calamidad de este tipo tienen las condiciones de vida de las personas, en particular el lugar y las características de su vivienda. Si la consigna del combate contra el coronavirus fue «Quedate en casa» porque este era el lugar más seguro, es claro que resultaba fundamental que efectivamente lo fuera, y eso exige condiciones que hoy no se dan para una importante parte de la población: la que tiene más carencias y menos recursos.
El presupuesto deroga parcialmente, en la práctica, la ley de subsidios, 19.588, votada en 2017, conquista del movimiento social y especialmente de las cooperativas.
Por eso, si el problema habitacional reclamaba un esfuerzo mucho mayor antes de la pandemia, esta no hizo más que aumentar esa necesidad, y eso quizá justificaba las expectativas de la ministra. Pero el presupuesto dice otra cosa: el cinturón seguirá apretado, para todo y para esto también, y así será hasta 2025, salvo que algún milagro (por ejemplo, un inesperable florecimiento de la economía mundial, que derrame algo sobre el paisito) permita que nuestro producto retome su auge y la torta crezca. Mientras esperamos que eso pase, vale la pena echar una mirada a las demás cosas que en materia habitacional contienen el presupuesto y el PQV, sobre todo el primero, porque el plan, que en general abunda en generalidades y buenas intenciones, en este caso está dedicado, en más de un 85 por ciento, a la evaluación de lo hecho y los diagnósticos, y en el resto se aplica más a lo que se quiere lograr que a cómo se va a lograr, lo que queda postergado para un posterior plan operativo, que ojalá se haga de forma más participativa que el PQV.
De lo que contiene el presupuesto, hay algunas cosas auspiciosas y otras preocupantes, aparte de muchas instrumentales. Empecemos por las primeras, para darle un carácter más optimista a esta nota. Ellas tienen que ver con lo que se refiere a los asentamientos irregulares y la violencia doméstica y basada en género. El artículo 430 del proyecto de presupuesto habilita la declaratoria de emergencia habitacional por parte del Poder Ejecutivo con el MVOT, lo que permite a este actuar con mayores potestades en los asentamientos irregulares realizando «intervenciones sociohabitacionales», que el artículo siguiente establece que implican la realización de obras de infraestructura, mejoras edilicias, la regularización de la titularidad y el fomento de la integración de las familias y su entorno (o sea, no se limita sólo al tema de la propiedad, como es de temer en una concepción neoliberal). El plazo para la intervención es de 24 meses, lo que, si bien puede parecer escaso y deja dudas respecto a la profundidad y la globalidad de la intervención, condice con la gravedad del problema, que no admite tiempos dilatados.
Otro aspecto positivo aparece en los artículos 440 y 441, que agregan como causal de egreso del Plan Juntos las conductas contrarias a la convivencia y la violencia basada en género (ya estaba incluida la violencia doméstica). Finalmente, el 451 crea en la Dirección de Secretaría del MVOT la Unidad Especializada en Género, lo que es una buena señal y abre perspectivas de trabajo con una visión imprescindible para el caso. Lamentablemente, no se establecen los cometidos de esta unidad, lo que queda para la reglamentación.
En cuanto a los aspectos preocupantes, a nuestro juicio, los más importantes son los siguientes:
— El artículo 432, que desdibuja la buena sensación de los dos anteriores, al establecer que no serán aplicables, en la regularización de asentamientos, los instrumentos para cambiar la categorización del suelo (básicamente, de rural a urbano o suburbano) ni la normativa sobre fraccionamientos, cesiones y edificaciones. En estos casos es necesario actuar con flexibilidad, pero este artículo abre la posibilidad de un vale todo que puede desnaturalizar las regularizaciones, sobre todo teniendo en cuenta que en la concepción neoliberal el gran objetivo es regularizar la propiedad, no solucionar la precariedad.
— El artículo 436, que autoriza a los gobiernos departamentales a caracterizar como urbanos o suburbanos inmuebles rurales para programas del MEVIR (Comisión Honoraria Pro Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre). Esto puede ser una forma de flexibilizar en el caso de las regularizaciones de asentamientos rurales, donde hay un hecho social a considerar, pero no tiene sentido en nuevos programas seguir urbanizando tierra rural sin servicios, extendiendo las ciudades sin cesar.
— El artículo 445, que topea el subsidio en el 30 por ciento del valor del inmueble a adquirir, las cuotas del préstamo o el monto de los alquileres en operaciones con opción a compra, en programas financiados con el fideicomiso que se crea en el presupuesto.4 Esto deroga parcialmente, en la práctica, la ley de subsidios, 19.588, votada en 2017, conquista del movimiento social y especialmente de las cooperativas, ya que vuelve inaplicable, para esos casos, la escala de subsidios de dicha ley, que contempla, para todos los programas, subsidios a la cuota diferenciales según los ingresos y la integración del núcleo familiar, que pueden ser de hasta el 100 por ciento. Este sistema de subsidios es el más avanzado que se ha tenido desde la aprobación de la ley de vivienda de 1968. Su eliminación, aunque sea parcial, afectará a gente a la que se quiere proteger, que no sólo no podrá pagar las cuotas, sino que ni siquiera podrá ingresar a los programas, como se lo permite el actual subsidio.
En la campaña electoral de 2009, el expresidente Luis Alberto Lacalle de Herrera, padre del actual, popularizó la imagen de una motosierra, con la que iba a derribar todas las conquistas del movimiento social en el quinquenio que terminaba. Esa imagen insensata contribuyó mucho a su derrota a manos de José Mujica. Más de diez años después, la motosierra, que quizá estaba guardada en el galpón de herramientas familiar (aunque el actual presidente dijo haberla cambiado por fertilizante), reaparece de incógnito, en versión cheta. El sistema de subsidios, el ordenamiento territorial y el concepto de vivienda digna parecen ser sus primeras víctimas.
1. Según declaraciones del director de la Secretaría de Comunicación de la Presidencia, Aparicio Ponce de León, el 4 de agosto, a la salida de la reunión del presidente con el equipo económico.
2. En declaraciones a la prensa, recogidas por distintos medios, el 21 de julio.
3. El nuevo plan prevé incorporar 23.728 «nuevas soluciones habitacionales» y el actual, usando la misma terminología, 23.500. Se trata de viviendas completas y no de acciones parciales, como ampliaciones, mejoras, refinanciaciones de deudas, el otorgamiento de garantías de alquiler, y otras, a las que también se les suele llamar soluciones habitacionales. Sin embargo, el problema es que en el número indicado se incluye, junto con el financiamiento real de nuevas construcciones, el de los préstamos y los subsidios para la compra de vivienda (4.500 y 1.300, respectivamente, en el nuevo plan y en el actual). No se especifica si se trata de compra de vivienda nueva o usada: en este último caso, esa inversión no significaría incorporar al stock nuevas unidades; en el otro, lo que haría sería facilitar el cierre del negocio de una unidad cuya construcción ya se financió.
4. Esto no estaba claro en la redacción enviada al Parlamento, porque se hacía referencia a programas financiados en el «marco de lo dispuesto en el art. 454», artículo que no tiene ninguna relación con el tema. Ante la protesta de la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua, porque esto significaba la derogación tácita de la ley 19.588, el MVOT aclaró que se trataba del artículo 444, el que habilita a crear un fideicomiso para financiar programas del ministerio. De todos modos, como la ley 19.588 refiere a todos los programas del ahora MVOT, hay una derogación tácita parcial y el fideicomiso sólo podrá aplicarse a los proyectos en los que el subsidio será limitado y, por tanto, la población objetivo también.
