El plebiscito de la seguridad social: Buenas intenciones no es sinónimo de buenas políticas (II) - Semanario Brecha
El plebiscito de la seguridad social

Buenas intenciones no es sinónimo de buenas políticas (II)

Esta columna retoma el análisis iniciado la semana pasada, en el que planteaba que si bien el plebiscito de la seguridad social propuesto por el PIT-CNT parte de intenciones compartibles, la reforma que se pretende instrumentar en el sistema no es una solución adecuada para la realidad de Uruguay (véase Brecha, 7-VI-24).

La columna anterior discutió dos puntos que, a mi modo de entender, son problemáticos en la propuesta: 1) costo y financiamiento, y 2) diseño para la protección de las jubilaciones más bajas. Ahora nos concentraremos en otros dos puntos donde también creo que la propuesta tiene problemas: 1) eliminación del pilar de ahorro individual y 2) el tratamiento de la edad de retiro.

LA ELIMINACIÓN DEL PILAR DE AHORRO INDIVIDUAL

Los sistemas previsionales buscan, como principal objetivo, asegurar un flujo de ingresos adecuado a las personas mayores que, por razones vinculadas con su edad, se retiraron del mercado de trabajo. Partiendo de esta idea, una pregunta que surge naturalmente es qué representa un «flujo de ingresos adecuado».

Un objetivo mínimo, en este sentido, sería un volumen de ingresos suficiente para evitar que las personas retiradas caigan en situación de pobreza. Un segundo objetivo, más ambicioso, es lograr que el retiro no represente un shock de ingresos relevante para las personas. Esto es, un flujo de ingresos adecuado sería aquel que permita generar un «reemplazo» satisfactorio de los ingresos obtenidos en la etapa activa. Es evidente que los sistemas de seguridad social deben buscar alcanzar los objetivos anteriores, pero, dado que los recursos no son infinitos y hay múltiples objetivos para las políticas públicas, tiene sentido que existan ciertos límites.

A modo de ejemplo, ¿debe el sistema garantizar un nivel predefinido de reemplazo en la jubilación a una persona que haya percibido ingresos elevados durante toda su vida activa y con una larga expectativa de vida?, ¿debe existir esa garantía, aunque los aportes realizados sean significativamente menores a las prestaciones que se pagarán durante la etapa pasiva y por lo tanto ello implique un elevado monto de transferencias netas hacia el individuo?

En mi opinión, y considerando la trayectoria del gasto previsional discutida en la columna anterior, el sistema de seguridad social debe ofrecer herramientas que permitan evitar la pobreza en las personas en edad de retiro y garantizar ciertos niveles predefinidos de reemplazo hasta ciertos niveles de ingresos. Para estos tramos de ingresos, tiene sentido que no exista una relación exacta entre el volumen de aportes y prestaciones, y por lo tanto que existan subsidios implícitos en las jubilaciones.

Ya por encima de cierto nivel de ingresos, el sistema debe simplemente ayudar a los individuos a canalizar sus ahorros desde la etapa activa a la pasiva de una forma eficiente (en el marco de instituciones especializadas y con volúmenes de carteras que permitan una adecuada diversificación de riesgo en los portafolios), pero no debería existir el compromiso con determinados niveles de reemplazo que exijan la existencia de subsidios. Es decir, para los tramos más elevados de ingresos debe ser mayor la responsabilidad individual, basada en la capacidad de ahorro, como mecanismo para asegurar el reemplazo de los ingresos al momento del retiro.

Pensando en el tipo de esquema propuesto, un sistema multipilar ofrece mayores posibilidades para un diseño eficiente que un sistema tradicional basado únicamente en el pilar de reparto. En efecto, los sistemas multipilares suelen combinar el denominado pilar cero (pensiones no contributivas), el pilar 1 (reparto o beneficio definido) y el pilar 2 (ahorro individual) para cumplir de forma eficiente con los objetivos anteriormente mencionados.

En general, las jubilaciones mínimas del pilar de reparto y las pensiones no contributivas del pilar cero (que no exigen requisitos de años de contribuciones para ser otorgadas) son instrumentos cuyo objetivo central es evitar la pobreza en personas en edad de retiro. El pilar de reparto y sus parámetros para calcular los beneficios otorgados usualmente se calibran de modo de atender al objetivo de garantizar ciertos niveles de reemplazo. Finalmente, el pilar de ahorro es utilizado para la canalización eficiente de los ahorros entre las etapas activa y pasiva, buscando que las contribuciones efectuadas puedan representar un flujo relevante (pero no previamente definido) de ingresos en la etapa pasiva.

Atendiendo a lo anterior es que entiendo que la eliminación del pilar de ahorro individual propuesta en el plebiscito elimina un instrumento relevante para un diseño eficiente del sistema. Al eliminar el pilar de ahorro se genera un dilema a la hora de calibrar los parámetros del pilar de reparto sin complejizar en exceso su diseño. Una opción podría ser definir los parámetros del sistema de forma de garantizar que las jubilaciones representen un reemplazo adecuado de los ingresos alcanzados en la etapa activa, aunque esto implique destinar un monto elevado de recursos a subsidiar jubilaciones elevadas en personas que tuvieron durante su etapa activa una trayectoria de ingresos elevados. Una segunda opción sería calibrar los parámetros de modo de evitar una elevada carga de subsidios en las jubilaciones más altas, pero esto implicaría un reducido nivel de subsidios (y reemplazo) también para las jubilaciones más reducidas.

Asimismo, considerando que los parámetros del pilar de reparto en Uruguay están definidos de modo que para la muy amplia mayoría de las personas implican una carga alta de subsidios en las prestaciones, la eliminación de dicho pilar tiende a favorecer principalmente a aquellas personas cuyos cálculos jubilatorios dependen en mayor medida del pilar de ahorro, esto es, a las jubilaciones más elevadas. Desde el Observatorio de Seguridad Social del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE) presentamos en diciembre algunas estimaciones sobre el impacto de la propuesta del plebiscito en las jubilaciones, considerando un amplio set de historias laborales representativas de los cotizantes del Banco de Previsión Social.

El gráfico 1 presenta los resultados obtenidos, donde cada punto refleja una historia laboral, cuyo cálculo jubilatorio, según la ley 16.713, escogiendo el artículo 8 (opción voluntaria por el sistema mixto), se expresa en el eje vertical, en tanto que el cálculo jubilatorio obtenido mediante el régimen del plebiscito se observa en el eje horizontal. La comparación se hace tomando en cuenta el régimen con artículo 8 para garantizar que el aporte, en dicho caso, surja de un sistema mixto que incluya los pilares de reparto y ahorro individual. En el gráfico, los puntos sobre la recta de 45 grados indican una situación en la que el cálculo jubilatorio es equivalente en ambos regímenes.

Como puede apreciarse, el régimen establecido en el plebiscito mejora prácticamente la totalidad de las jubilaciones en comparación con la situación previa a la reciente reforma (la mayor parte de los puntos quedan a la derecha de la recta de 45 grados), aunque la magnitud de la mejora no es heterogénea.

El tramo de jubilaciones medias de entre 30 mil y 60 mil pesos es donde los resultados mejoran en menor cuantía. Esto se debe a que estas jubilaciones se beneficiaban, en el régimen anterior, de la bonificación del artículo 28 de la ley 16.713 –por escoger el régimen mixto–, la cual dejaría de estar presente en caso de que se aprobara el plebiscito, por no existir posibilidad de elección. Por otro lado, las jubilaciones que obtendrían mayores beneficios en términos absolutos son las jubilaciones medio-altas, principalmente a partir de los60 mil pesos, donde la participación en el cálculo jubilatorio del pilar de ahorro es más importante y donde la importancia de la bonificación del artículo 28 tiende a tener menos impacto. Finalmente, las jubilaciones más bajas también se verían beneficiadas, principalmente por el incremento de las jubilaciones mínimas.

Cabe señalar que el régimen establecido en el plebiscito tiende a incrementar las necesidades de financiamiento del sistema previsional a largo plazo en el orden de 4 por ciento del PBI, por sobre la trayectoria ya fuertemente creciente que mostraba el régimen de la ley 16.713. Como surge del análisis anterior, gran parte de ese incremento en las necesidades de financiamiento surgiría de incrementar las prestaciones (y la carga de subsidios) en jubilaciones mayores a los 60 mil pesos, un objetivo que, aunque pudiera resultar deseable, en el Uruguay actual definitivamente no es prioritario.

En síntesis, en el contexto actual de envejecimiento poblacional y trayectoria prevista del gasto previsional en Uruguay, el pilar de ahorro individual juega un rol fundamental para focalizar adecuadamente los subsidios implícitos en las jubilaciones. En un país con un claro sesgo del gasto público social hacia las personas mayores y con una marcada infantilización de la pobreza, el subsidio a jubilaciones elevadas no puede ser una prioridad presupuestal. Eliminar el pilar de ahorro quita una herramienta fundamental para lograr un diseño eficiente del sistema, esto es, un diseño que garantice niveles de reemplazo en determinados tramos de ingresos, pero sin otorgar una excesiva carga de subsidios en jubilaciones más elevadas.

EL TRATAMIENTO DE LA EDAD DE RETIRO

La discusión sobre la edad mínima de retiro habitualmente tiende a tratarse de manera muy simple, con planteos que argumentan que, en la medida en que ha aumentado la expectativa de vida de la población, tiene sentido incrementar la edad mínima de retiro, e incluso ligar ambos aspectos de forma automática.

Es claro que el incremento de la esperanza de vida ha sido lo suficientemente importante para entender necesario un incremento en la edad de retiro promedio. Sin embargo, parados frente a la posibilidad de reformar el sistema previsional, la discusión de la edad de retiro es un tema más complejo que hubiera ameritado mayor análisis, fundamentalmente en una sociedad con un significativo nivel de desigualdad que se refleja en diferentes niveles de esperanza de vida. Estas diferencias en la esperanza de vida o brechas de longevidad, además, suelen estar correlacionadas con los niveles de ingresos, lo que vincula directamente el tema con la desigualdad socioeconómica.

La relativa falta de información ocasiona que las brechas de longevidad queden relegadas a un segundo plano en la discusión, quizá con excepción de la brecha de longevidad por sexo, sobre la cual disponemos de estadísticas. No obstante, diferentes trabajos en el mundo dan cuenta de una importante brecha de longevidad por razones socioeconómicas. A modo de ejemplo, un trabajo de 20161 que revisa los datos de varios países de Europa sugiere que la heterogeneidad de la longevidad según los distintos grupos socioeconómicos es considerable y no se prevé que disminuya en el futuro próximo. En concreto, los resultados muestran diferencias reducidas según el nivel educativo en algunos países, pero pueden alcanzar los 15 años (hombres) y los 8,1 años (mujeres), o los 30 años en otros casos. Estas heterogeneidades se traducen en penalizaciones implícitas para algunos grupos (en particular, para aquellos con menor nivel educativo y menos ingresos) y en importantes bonificaciones para otros grupos (en particular, para aquellos con mayor nivel de estudios y más ingresos).

Atendiendo a lo anterior, de forma similar a lo que ocurre con la fijación de los parámetros del pilar de reparto discutido anteriormente, al definir la edad mínima de retiro se da lugar a un dilema entre asegurar la protección a los grupos menos favorecidos y la generación de subsidios no deseados. Es decir, por un lado, fijar la edad mínima de retiro en edades más bajas asegura a aquellos grupos con menor expectativa de vida el disfrute de un período de pasividad, pero al mismo tiempo asegura a los individuos de mayores ingresos y mayor expectativa de vida un prolongado período de pasividad con costos elevados para la sociedad en su conjunto. Una segunda opción es fijar una edad de retiro más elevada, reduciendo el período durante el cual se subsidiarán las jubilaciones de los grupos de mayores ingresos, lo que permite suavizar la trayectoria creciente del gasto en pasividades, pero esta opción tiene como contrapartida una reducción significativa del período de pasividad en las personas con menor esperanza de vida.

Intentar minimizar el dilema planteado implica buscar alternativas para generar mecanismos más complejos que la existencia de una única edad mínima de retiro, ya sea a los 60 años, como plantea el plebiscito, o a los 65 años, como se estableció en la reciente reforma (ley 20.130). Avanzar en este sentido requiere mayor producción de estadísticas sobre mortalidad por niveles de ingreso, niveles educativos, sectores de actividad, que hoy no están disponibles en el país. Sin embargo, es una agenda relevante para mejorar el sistema de seguridad social que quedaría truncada con el establecimiento de una edad mínima de retiro genérica en la Constitución en caso de triunfar el plebiscito.

En síntesis, la preocupación por la edad de retiro planteada en el plebiscito es una preocupación razonable que merece ser atendida. La fijación de una edad de retiro mínima genérica, más allá de la edad escogida, en un contexto de heterogeneidad en la expectativa de vida, es una solución problemática. Por tal motivo, entiendo que la solución propuesta en el plebiscito no es conveniente y es posible avanzar hacia mejores soluciones si se origina un nuevo contexto de discusión del sistema previsional.

* Gonzalo Zunino es PhD en Economía. Director del CINVE.

1. J. Bravo, M. Ayuso, R. Holzmann, «Sobre la heterogeneidad de la longevidad entre los distintos grupos socioeconómicos: ámbito de aplicación, tendencias e implicaciones para los planes de pensiones vinculados a los ingresos», 2016.

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