En qué consisten las propuestas en materia de vivienda de tres de los partidos políticos que concurrirán a las elecciones del próximo 27 de octubre en Uruguay? El tema no está demasiado presente en la agenda de los candidatos, aunque es uno de los que más inquietan a las familias uruguayas, como lo indican las encuestas. Y, probablemente, ocuparía un lugar aun más predominante entre las preocupaciones de la población si no fuera por la lejanía con que se ve la posibilidad de encontrar soluciones.
Resulta muy interesante, por lo tanto, intentar responder esa pregunta y comparar los resultados. Esto admite dos niveles: lo que cada partido ha incluido en su plan de gobierno, su plataforma o sus bases programáticas (o el nombre que se le dé en cada caso) y lo que cada uno, a su turno, ha hecho cuando le tocó ser gobierno. La segunda parte tiene el atractivo, además, de que lo que en ella figura en general no tiene mucho que ver con lo que se incluye en la primera. Por ejemplo: en las propuestas del Partido Nacional (PN) de 1989 no estaba la construcción masiva de núcleos básicos evolutivos (Nbe),1 que fue la política central en los siguientes 15 años; ni en las del Frente Amplio (FA) de 2009 estaba la Livis, la exoneración de impuestos a las inversiones privadas para fomentar las “viviendas promovidas”.2
Y otra cosa, que vuelve apasionante esta perspectiva: las dos posibilidades excluyentes de futuro gobierno ya lo han sido, y recientemente. El FA gobernó los últimos tres lustros y la coalición blanquicolorada, que se dibuja con algunos tonos de verde, lo hizo en los tres quinquenios anteriores. En este caso, con una simbiosis casi perfecta: cuando el PN tuvo la mayoría relativa, hubo un ministro colorado, al menos al principio, y en los dos gobiernos en que la tuvo el Partido Colorado (PC) la mayor parte del tiempo los ministros fueron blancos.
MIRADA HACIA ATRÁS. Comencemos, entonces, con una breve mirada hacia lo que se hizo, para después leer hacia adelante lo que se escribió en los programas. Los hitos de los 15 años de coaliciones blanquicoloradas se deben, a nuestro juicio, a la importancia que tuvieron en las políticas desarrolladas la creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (Mvotma), en 1990, para conducir la política de vivienda, que sustituyó al Ministerio de Economía y al Banco Hipotecario, que tenían esa función desde 1976; la ya citada incorporación de los Nbe, que fue durante casi quince años la columna vertebral del Sistema Integrado de Acceso a la Vivienda (Siav); la aprobación de una reglamentación (1993), que dividía las cooperativas por franjas de ingreso, con subsidios de capital iguales para todas, pero con préstamos que dependían de su capacidad de pago, ejemplo sin par de cómo una política social puede ser profundamente fragmentadora y excluyente; la elevación primero y la reducción después de los intereses de los préstamos, y la creación de los Grupos Siav, frustrado intento de sustituir las cooperativas de ayuda mutua.
Por su parte, los 15 años frentistas tuvieron como soporte una reestructura del sector vivienda, al crear la Agencia Nacional de Vivienda y sentenciar al Banco Hipotecario a hacer de ahí en más lo que hacen los bancos privados; la priorización del sistema cooperativo en las inversiones, al llevarlas a proporciones de principios de los setenta, pero todavía en una cantidad de viviendas muy insuficiente, porque se trata de proporciones altas de un total reducido; la elevación nuevamente de los intereses en los préstamos, a valores de mercado; la aprobación de una reglamentación primero y una ley después, que regula la política de subsidios, la mejor desde 1968, y la apertura de diferentes líneas de acción, al buscar abrir un amplio abanico de soluciones para un problema cuyas múltiples dimensiones así lo requieren.
Y los 30 años de sucesivos gobiernos, todos ellos, presentan una misma marca de nacimiento: la muy baja inversión, siempre alrededor del 5 por mil del producto bruto interno (Pbi).
LECTURA COMPARADA HACIA ADELANTE. Veamos ahora qué es lo que se propone para el próximo quinquenio,3 analizando diez puntos centrales del problema y las respuestas que les dan los tres partidos que encabezan las encuestas de intención de voto para octubre.
1. Los recursos. Importantísimos, porque los tres partidos reconocen la actual insuficiencia, aunque el PC hace menos énfasis en ella y el PN la ubica sólo en tiempos del FA. Este promete duplicar al menos los recursos de origen presupuestal; el PN habla de más, pero no de cuánto ni de cómo, y el programa del economista no menciona incrementos.
2. La emergencia habitacional y los asentamientos. La emergencia en materia de vivienda se refleja en la existencia de asentamientos irregulares, pero no sólo en ellos. Según la definición institucional4 y el relevamiento del Censo 2011, a esa fecha había en todo el país casi 600 asentamientos, con unas 50 mil viviendas y 165 mil personas. Pero en esos asentamientos, y también en la ciudad formal y consolidada, hay alrededor de 20 mil familias con carencias habitacionales graves: paredes, techos o pisos construidos con materiales de desecho, sin agua por cañería dentro de la vivienda, sin saneamiento seguro o electricidad, o con situaciones graves de hacinamiento. Los programas del PC y el PN apuntan fundamentalmente al problema de la irregularidad de la propiedad. El primero prevé un plan de solución en dos etapas: primero, la dotación de una vivienda de emergencia, “para evitar nuevos asentamientos”, y, segundo, de ser posible, la dotación de una vivienda definitiva, mediante el acceso a la financiación. El documento del PN es más explícito: plantea una serie de medidas urgentes, entre ellas, la actuación del Mevir en las operaciones de regularización, bajar el costo de construcción mediante sistemas constructivos no tradicionales,5 recurrir a la compra de vivienda usada, promover un marco legal que permita regularizar la titulación, y apoyarse en organizaciones con experiencia en este tipo de programa. El objetivo es llegar tendencialmente al “asentamiento cero” en diez años, cosa ya propuesta por Lacalle y el PN en la elección anterior. El programa del FA, que mantiene la actual línea de trabajo del Plan de Mejoramiento de Barrios para regularizar situaciones, pone énfasis, en cambio, en atender las carencias habitacionales graves, para lo cual se estructuraría un plan decenal para resolverlas, con prioridad presupuestal, mediante mejoramientos y la construcción de vivienda nueva; se daría acceso al suelo urbanizado mediante formas diversas de tenencia segura (propiedad individual y colectiva, derecho de uso, derecho de superficie, alquiler, usufructo, etcétera); se aprovecharían también las capacidades y los saberes de la población, mediante una organización que apuntaría a la participación como eje central de la política, y se promovería un abordaje integral e interinstitucional.
3. La producción de vivienda. En esto no hay mayores novedades ni divergencias: sólo matices. Los tres partidos plantean, con mayor o menor entusiasmo, mantener las formas clásicas de producción en nuestro país, como la construcción por empresas, cooperativas, el Mevir, la nueva herramienta de la Livis, la utilización del estoc, el reciclaje y el mejoramiento, y aprovechar al mismo tiempo la evolución tecnológica y el esfuerzo de los propios destinatarios. Y mejorar lo que ya existe y funciona, y corregir lo que no funciona. Aquí los cómo, como ya ha sucedido, se verán más en la práctica que en el discurso.
4. El acceso al suelo. Las carteras de inmuebles. En los programas del PC y el PN no es mucho lo que se dice sobre el acceso al suelo con servicios, que es reconocido como un problema de gran importancia, por el que comienza el camino de solución de la vivienda. En ambos programas hay preocupación por los aspectos normativos, y en el del PN por el uso de los terrenos de propiedad fiscal (nacional o departamental), pero no se menciona ninguna acción sobre el estoc desaprovechado de tierra con servicios que está en manos de privados. El documento del FA, en cambio, se compromete a crear un fondo de suelo urbanizado con recursos del Plan de Vivienda, administrado por el Mvotma, para apoyar las carteras de inmuebles de las intendencias, que serían los organismos ejecutores, con la participación y el control de municipios y organizaciones sociales. Con ello se extendería a todo el Interior el sistema ya implantado en Montevideo.
5. El acceso al financiamiento. Créditos y subsidios. Existe coincidencia en mantener un sistema basado en el aporte propio, con ahorro o trabajo, y en créditos y subsidios estatales. El programa del PC propone subsidiar el ahorro necesario para el acceso a las “viviendas promovidas”, así como reducir las tasas de interés. El PN propone facilitar el acceso vía Fondo de Garantías de Créditos Hipotecarios (lo que permite aumentar la proporción de lo prestado sobre el costo total) o aumentando los plazos. El FA promete que el Plan Quinquenal de Vivienda contendrá un conjunto de herramientas diferenciadas para que toda la población encuentre soluciones de acuerdo con sus necesidades y posibilidades, para lo cual las condiciones de financiamiento, en particular las tasas de interés de los créditos, se ajustarán de acuerdo con la condición social de las familias destinatarias.
6. Las cooperativas. El sistema cooperativo es considerado por los tres partidos como muy importante para solucionar el problema de la vivienda, y se disponen a apoyarlo, pero la respuesta a algunas de sus mayores necesidades aparece con diferentes énfasis de compromiso. Así, los temas de la eliminación de impuestos y la uniformización de las tasas de interés no aparecen en el programa del PC. En el del PN sólo se promete estudiar esos problemas. Y en el del FA existe un compromiso de exonerar a las cooperativas del pago del Iva y “revisar y redefinir los préstamos sociales y las tasas de interés, tomando el espíritu de la ley 13.728” y “la uniformización de intereses para situaciones similares”, lo que quizá sea una formulación demasiado elusiva, pero no puede significar otra cosa que llevar los intereses de todo el sistema al histórico 2 por ciento.
7. La Livis. Los tres partidos coinciden en que la renuncia fiscal que hace el Estado en este programa, evaluada en varios cientos de millones de dólares, no ha dado el resultado de facilitar el acceso a la vivienda de los sectores meta. El PN y el FA están dispuestos a revisar el sistema, aunque no se explicita cuáles serían los cambios a efectuar, y en particular no se menciona el propósito de controlar de forma eficaz los precios de venta, lo que ahora se hace sólo parcialmente.
8. Los alquileres. También los tres partidos coinciden en que hoy el mercado de arrendamientos es inaccesible para los sectores de bajos ingresos, pero la forma de solucionar esto difiere bastante en sus propuestas, tanto en la concreción de estas como en su carácter. Debe tenerse en cuenta, además, que el sistema de libre contratación está blindado hasta 2034, so pena de hacerle juicios al Estado, por decisión de distintos parlamentos con una y otra mayoría. El documento del PC plantea esa solución como algo con lo que sueñan y pretenden fomentar, pero sin aclarar cómo. El del PN promete mejorar el Fondo de Garantía y Subsidio de Alquileres, reforzando su dotación, y hacer posible el alquiler sin garantía, acelerando como contrapartida el desalojo. Y el del FA plantea que el Estado intervendrá en la recuperación y la construcción de viviendas para alquilar, y se creará, además, un submercado, independiente del de libre contratación, regulado en materia de precios, plazos, garantías y contratos. Este submercado será el que recibirá estímulos como subsidios, garantías y préstamos favorables para refacciones.
9. El déficit cualitativo. Acciones sobre el estoc. Las carencias del estoc existente son, como en casi todos los países, la base del problema, y se ha calculado que al menos una de cada dos viviendas en Uruguay tiene alguna carencia importante (superficie, terminaciones, aislaciones, servicios, etcétera). Sin embargo, el programa del PC pasa sobre este tema sin mencionarlo, el del PN lo reconoce y se propone resolverlo mediante créditos menores con exoneraciones impositivas y plazos según franjas de ingresos y subsidios, y el del FA lo menciona como un objetivo prioritario, pero sin indicar cómo, salvo para los casos de emergencia habitacional.
10. La inclusión social. Las políticas de vivienda pueden tener un efecto muy positivo o, por el contrario, negativo en el combate de la exclusión y la fragmentación social. En Uruguay hay ejemplos claros de ambas cosas. El PC se propone mitigar esos procesos actuando sobre la normativa y diseñando un sistema de gestión de calidad de las soluciones habitacionales y urbanísticas propuestas. El PN se propone hacerlo mediante la creación de infraestructura para mejorar la inclusión social y la convivencia, como espacios comunitarios y deportivos, centros barriales, etcétera, y coordinando la apropiación de esos espacios con organizaciones civiles actuantes en las zonas. Y el FA plantea fomentar todo lo que tienda a generar integración y heterogeneidad social, restringiendo las modalidades excluyentes, como los barrios privados y cerrados, y otras similares, y realizar los planes de vivienda para sectores de bajos ingresos en ubicaciones accesibles en diversas zonas de las ciudades, que garanticen el acceso a los servicios fundamentales, integrando a familias de distinta situación socioeconómica, así como subsidiando el acceso al suelo de calidad.
Juzgue la lectora o el lector.
1. Los Nbe fueron creados por la ley 16.237, de 1992. Para ello hubo que modificar el texto de la “ley madre” de 1968, la 13.728 (que en sus artículos 14, 17 y 18 definía con precisión qué se entendía por “vivienda adecuada”, en particular en cuanto al área y el número de dormitorios), admitiendo también como tal “la vivienda mínima destinada a los sectores más carenciados de la población” y “exclusivamente (para) atender situaciones de carencias habitacionales graves que requieran proveer en forma urgente una solución habitacional inicial”. Esa solución podría tener sólo 30 metros cuadrados y consistir únicamente en un ambiente y un cuarto de baño, independientemente del tamaño de la familia destinataria. Al final, todas las situaciones resultaron graves, la excepción se convirtió en la norma y lo inicial en final.
2. La ley 18.795, de 2011, conocida inicialmente como ley de inversión en “viviendas de interés social” (livis) y ahora de “viviendas promovidas”, que renuncia a la percepción del Estado de los impuestos correspondientes, para facilitar el “acceso a la vivienda de los sectores socioeconómicos bajos, medios bajos y medios de la población”. Facilitar, se facilitó; invertir, se invirtió. Pero a los sectores “bajos, medios bajos y medios”, si de sus ingresos se trataba, fue poco lo que llegó.
3. Tomamos como base los programas que aparecen en las páginas de Internet del FA y el PN, y el documento “Un pequeño país modelo”, de Ciudadanos (el grupo de Talvi, no el partido español de centroderecha, del que toma el nombre). El programa del FA fue aprobado por su Congreso (diciembre 2018) después de casi un año de trabajo de las unidades temáticas de su Comisión de Programa, y de esta para sintetizar las propuestas. El programa del PN lo aprobó su convención nacional poco después de las elecciones internas, tomando como base la propuesta hecha para estas por el sector Todos, del ahora candidato presidencial Luis Lacalle Pou. El del PC todavía no existía cuando se recabó la información para este artículo, por lo que todos tomamos como base el del sector Ciudadanos.
4. La definición utilizada por el Instituto Nacional de Estadística (Ine) en el Censo 2011 define como asentamiento irregular todos los agrupamientos “de más de diez viviendas, ubicados en terrenos públicos o privados, construidos sin autorización del propietario en condiciones formalmente irregulares, sin respetar la normativa urbanística. A este agrupamiento de viviendas se le suman carencias de todos o algunos servicios de infraestructura urbana básica en la inmensa mayoría de los casos, donde frecuentemente se agregan también carencias o serias dificultades de acceso a servicios sociales”. En recientes trabajos del Ine aparece omitida la segunda condición. En cualquier caso, aun con la primera definición, queda claro que la condición necesaria es la construcción en terreno ajeno y sin permiso municipal, y la otra es accesoria (“en la inmensa mayoría de los casos”, “frecuentemente se agregan también carencias”).
5. Lo cual el Mvotma está haciendo desde 2011. Queda demostrado, entonces, que si se mantiene una calidad mínima, las rebajas que se obtienen son reducidas.
