El anuncio de la firma del acuerdo Mercosur-Unión Europea llega más de 25 años después del inicio de las negociaciones. El acuerdo de asociación es mixto, esto es, tiene tres pilares: comercial, de cooperación y de diálogo político, pero fue dividido por motivos estratégicos vinculados a la entrada en vigor. Por eso, este sábado 17 únicamente se firmará la parte comercial, el Acuerdo Interino de Comercio (ITA, por su sigla en inglés). El escenario internacional tampoco es el mismo que en 1999. Hoy estamos ante un mundo entrópico, en el que el multilateralismo parece estar en pausa y la crisis del derecho internacional cobra mayores dimensiones. El orden internacional basado en reglas es contestado por uno de sus mayores impulsores, Estados Unidos, que lidera una «guerra arancelaria» y se retira de organizaciones internacionales (Unesco, Organización Mundial de la Salud), agencias de la ONU y tratados internacionales, al tiempo que viola la soberanía de Venezuela y amenaza a Groenlandia.
La disputa por el poder global posiciona a China como principal competidor por la hegemonía, que busca ejercer una mayor influencia en todos los continentes y espacios multilaterales y minilaterales. Pero ¿en qué lugar se encuentra la Unión Europea? Esta se presenta como un socio confiable en tiempos oscuros, impulsora de tratados comerciales –mientras Estados Unidos los incumple– y con un renovado interés en América Latina y el Caribe. El impulso por acelerar la puesta en marcha del acuerdo Mercosur-Unión Europea muestra que el acuerdo es más importante para Europa, a pesar de las diferencias entre sus miembros.
De este lado del Atlántico, en un momento de tensión y desencuentro entre los gobiernos de Luiz Inácio Lula da Silva y Javier Milei, el relacionamiento externo del Mercosur es uno de los pocos temas que unen a sus miembros. Así lo demuestran los avances en las negociaciones en curso con Emiratos Árabes Unidos, la entrada en vigor del acuerdo entre el Mercosur y la Asociación Europea de Libre Comercio o del acuerdo Mercosur-Singapur –entre Paraguay y Singapur, por el mecanismo de entrada en vigor bilateral–, e incluso la cautela ante los vaivenes de la Unión Europea. Sin duda, los frenos al acuerdo Mercosur-Unión Europea son más visibles del otro lado del Atlántico.
LA DIPLOMACIA FRANCESA Y LA BUROCRACIA EUROPEA
El principal opositor es Francia; su reticencia está enraizada en motivos de política interna –las masivas protestas agrícolas por temor a la competencia de los productos mercosurianos– y ambientales –la deforestación de la Amazonía y la ausencia de una cláusula sobre cambio climático que condicione la dimensión comercial–. Hasta diciembre de 2025, la diplomacia francesa había logrado una minoría de bloqueo en el Consejo de la Unión Europea –órgano que representa a los gobiernos de los Estados miembros–, consistente en al menos cuatro Estados que conjuntamente representan el 35 por ciento de la población. El apoyo de países tradicionalmente agrícolas, como Polonia, Austria, Irlanda, Hungría e Italia, era clave; sin embargo, en la reunión del 9 de enero, Italia cambió de posición al obtener una serie de salvaguardias que protegerán al sector agrícola. El siguiente paso es la firma que se concretará el 17 de enero en Asunción, ya que Paraguay tiene la presidencia pro témpore del Mercosur.
Pero este largo camino no termina en Asunción. Si tomamos el acuerdo completo –Acuerdo de Asociación Mercosur-Unión Europea (EMPA, por su sigla en inglés)–, al ser mixto debe ser aprobado por el Parlamento Europeo, además de todos los parlamentos nacionales y regionales –por ejemplo, los parlamentos regionales de Flandes, Bruselas y Valonia en Bélgica–. Al dividirse, el ITA, basado en el pilar comercial, solo requiere la aprobación del Parlamento Europeo. Del lado del Mercosur, los parlamentos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay aprueban cualquiera de los dos instrumentos jurídicos. La división estratégica hace que se avancen casilleros, pero no necesariamente borra la reticencia francesa.
ACUERDO ASIMÉTRICO Y VOCES CRÍTICAS
La esperanza de volver a confiar en las normas internacionales en un escenario caótico o los beneficios para ciertos sectores no deben hacer que veamos el árbol y no el bosque, porque el bosque es mucho más amplio y diverso que la burocracia de Bruselas, los cambios de postura de Georgia Meloni o el no rotundo de Emmanuel Macron.
El acuerdo dará acceso preferencial a los exportadores uruguayos a un mercado de más de 450 millones de habitantes, y un documento de la Oficina de Programación y Política Agropecuaria del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca1 uruguayo enfatiza los beneficios para el ingreso de cítricos, pescados y cueros, que habían sido afectados por la pérdida del Sistema Generalizado de Preferencias, y otros productos, como carne bovina, arroz y miel. Pero no dejamos de estar frente a un acuerdo asimétrico; basta con ver los plazos más laxos con que cuenta el Mercosur para bajar progresivamente sus aranceles –15 años frente a cuatro para la Unión Europea–. Puede considerarse una ventaja para nuestra región, pero, al mismo tiempo, evidencia la necesidad de adaptación al nuevo contexto.
La firma del acuerdo es inminente; por tanto, es imprescindible pensar en el día después, con negociaciones intra-Mercosur para distribuir la nueva cuota cárnica, así como políticas públicas a nivel nacional que sostengan la producción agrícola e industrial, sin olvidar la dimensión ambiental y el menor uso o la eliminación de agroquímicos –que se celebra–. Apoyar a los productores, cualquiera sea su tamaño, es brindar herramientas para ser competitivos y sustentables, así como mantener un diálogo franco y constante. El ejemplo más sonado en los últimos días es ilustrativo: el sector lácteo uruguayo ha expresado su preocupación por el ingreso sin aranceles de quesos europeos al mercado brasileño, su principal destino de exportación.
En este ejercicio de construir el futuro, también resulta relevante considerar todas las voces, porque la constelación de actores vinculados a un tratado comercial suele ser mucho mayor que el grupo que participa en las rondas de negociación o aprueba en las capitales europeas o mercosurianas. En Uruguay, el PIT-CNT ha rechazado contundentemente el acuerdo, argumentando que la negociación fue opaca y sin participación sindical ni social, y expresó preocupación por la pérdida de puestos de trabajo debido a la competencia de productos europeos.
La sociedad civil organizada también se ha manifestado en contra durante los 25 años de negociación. Se destacan algunos temas centrales que refuerzan la lógica de un acuerdo asimétrico, como no evitar la deforestación de la Amazonía –aunque se la critique–, el principio de trato nacional para las contrataciones públicas (que implica que los Estados, en compras o contrataciones públicas, deban tratar a los productos y empresas originarias del otro bloque igual que a las empresas de sus países) o el mecanismo de reequilibrio basado en un arbitraje si una de las partes entiende que otra anuló o menoscabó sustancialmente los beneficios del acuerdo –no una compensación monetaria directa–. El Transnational Institute (Países Bajos) incluso ha señalado2 que la necesidad europea de obtener materias primas críticas para su transición energética se canaliza a través de los tratados comerciales, lo que replica los modelos extractivos. Las voces críticas también constituyen un insumo clave para mejorar las negociaciones internacionales.
Como decíamos, el camino es largo. Mientras que el ITA –el pilar comercial– tiene como base el libre comercio y, aun con sus múltiples aristas, parece tener luz verde para ser firmado, el Acuerdo de Asociación completo tiene dos pilares más. El pilar de diálogo político se enfoca en los valores compartidos a ambos lados del Atlántico, como la democracia, el Estado de derecho y los derechos humanos. El pilar de cooperación propone estrategias de intercambio técnico, social y científico, por ejemplo, en materia migratoria, económica, cultural, educativa, entre otras. Si bien los temas abordados no generan tanta polémica, la participación de los parlamentos nacionales y regionales en su aprobación introducirá nuevos frenos y será una nueva instancia para que la Francia de Macron y sus aliados planteen sus objeciones.
La firma del ITA entre el Mercosur y la Unión Europea va más allá de la foto de los mandatarios en Asunción; forma parte de una cartografía de tratados comerciales mucho más amplia y variada. La inserción internacional de Uruguay es una apuesta que va más allá de decisiones comerciales; implica analizar sus diferentes aristas, planificar mediante políticas productivas a mediano y largo plazo, y mantener un diálogo fluido con los sectores productivo, sindical y de la sociedad civil. Ver el bosque y no solo el árbol resulta fundamental porque este acuerdo impactará en nuestra vida cotidiana.
Magdalena Bas Vilizzio es profesora agregada de Derecho Internacional Público de la Universidad de la República e investigadora nivel 1 del Sistema Nacional de Investigadores (Uruguay). Profesora de Retos y Dinámicas Globales de la Universidad de Monterrey (México). Doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de La Plata (Argentina).
- Consolidación del acceso comercial de Uruguay al continente europeo, Valeria Csukasi, Paola Repetto y Victoria Codina. Oficina de Programación y Política Agropecuaria del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, enero de 2026. ↩︎
- La carrera por las materias primas. Cómo la Unión Europea utiliza los acuerdos comerciales para garantizar el acceso a materias primas críticas en su transición verde,Bettina Müller, Luciana Ghiotto y Lucía Bárcena. Transnational Institute, julio de 2024. ↩︎
