La vivienda en la rendición de cuentas gasto cero

El avance del cangrejo

Hace ya bastantes años se inventaron las rendiciones de cuentas (RC) gasto cero, para evitar que todos los años se repitieran las reivindicaciones de aumentos salariales, el incremento de recursos para los organismos del artículo 220 de la Constitución y hasta los pedidos de auxilio de algún ministro correligionario. En realidad, no se trata de gasto cero, sino de incremento de recursos cero, porque gastar se sigue gastando, y hasta algunos pocos elegidos ven incrementados sus recursos a costa de que a otros desdichados se los quiten, porque lo que sí son cero son los nuevos recursos. Lo que, a su vez, permite no aumentar impuestos, profesión de fe del pensamiento neoliberal y de algún otro que no lo es tanto.

A partir de entonces, las RC gasto cero se transformaron en un recurso favorito de los ministros de Economía y Finanzas, a derecha e izquierda. Luis Lacalle Pou y Azucena Arbeleche no podían ser menos. Es así que esta, su primera RC, es de gasto cero o casi, lo cual luce como un nuevo paso en su titánica lucha por bajar el déficit fiscal achicando el Estado sin tocar a los «malla oro». El problema es que se pierde, así, una importante herramienta en el ajuste de los presupuestos del Estado, que, en un mundo tan poco previsible como el que nos toca vivir –con frecuentes pandemias sanitarias y, más aún, frecuentes pandemias financieras–, hace imposible, o por lo menos muy difícil, programar a cinco años. Es por ello que muchos países, como Brasil y Argentina, tienen presupuestos anuales; es por ello que aquí hay RC, y es por ello que hay un Plan Quinquenal de Vivienda, pero también ajustes anuales simultáneos con esas rendiciones.

Y si bien, como va dicho, las RC gasto cero no implican necesariamente que todo quede como está, al congelar una variable tan importante como los recursos, el propio gobierno se ata las manos para poder hacer cambios significativos. Pese a ello, la RC 2020 no deja de tener interés, en particular en el campo de la vivienda, en el que se advierte una pequeña inyección de recursos, algunas modificaciones programáticas y varias permanencias ideológicas. En el primer rubro, el de los recursos, la vivienda comparte con la atención a la primera infancia el honor de ser declarada un rubro con «aumento de gasto»: 20 millones de dólares destinados al financiamiento de los «programas de integración social y urbana de los barrios en situación de vulnerabilidad con especial énfasis en el acceso a una vivienda digna de personas en situación de contexto crítico». Poca cosa, que ni siquiera alcanza para compensar la disminución de los recursos totales que sufrió el presupuesto de vivienda: unos 27 millones dólares por año si se comparan los promedios anuales previstos en este plan quinquenal y en el anterior. Y bastante menos que lo ejecutado en esos programas en 2019, más de 30 millones de dólares.

Pero algo es algo, y esa es la buena noticia. La mala es que, para malvestir este santo, según la imagen popularizada por la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua, se deja al Instituto Nacional de Colonización (INC) sin recursos para comprar tierras, es decir, sin recursos para cumplir la función para la que fue creado, en 1948, en la medida más parecida a un atisbo de reforma agraria que conoció la historia del país desde el reglamento de tierras que dictó José Gervasio Artigas en 1815. La ministra Arbeleche aclaró, sin embargo, que, en realidad, esto no perjudica al INC, pues el gobierno ya le había prohibido usar esos recursos para comprar nuevas tierras, porque, a su entender, ya tiene bastantes. O sea, el homicidio ya estaba perpetrado y ahora solo se trata de sepultar al occiso. La enmienda resulta mucho peor que el soneto.

Pero este tema tiene otro aspecto que vale la pena examinar: el del fideicomiso y de cómo serán usados sus recursos. Ante todo, aclaremos (porque muchísimos somos legos en la materia) qué es un fideicomiso: una forma de administración, pactada contractualmente, de los bienes de un fideicomitente (en este caso, el Poder Ejecutivo) por otra persona, física o jurídica (un fiduciario; en este caso, un «fiduciario financiero profesional», según el artículo 208 de la RC), en beneficio propio o de un tercero (beneficiario). Se supone que se trata de un sistema muy seguro, porque el patrimonio fideicomisado es independiente del patrimonio del fideicomitente y fiduciario, por lo cual no está afectado por los riesgos de estos, aunque sí por los malos negocios que pueda hacer el fiduciario. El fideicomiso que se crea inicialmente en la RC es «de administración», o sea, se manejará con recursos propios, pero el artículo 210 prevé que pueda transformarse en «financiero», emitiendo títulos valores que respaldarán los recursos que puedan obtenerse de otros agentes, sean instituciones de intermediación financiera locales u organismos multilaterales de crédito. Y estará exonerado de toda obligación tributaria nacional o departamental, creada o a crearse (artículo 211). Hasta aquí todo parece estar en orden, salvo por lo del fiduciario financiero profesional, que no se aclara si es público o privado, por lo cual puede ser una cosa u otra. Y si es privado, se nos vienen mil dudas a la cabeza, empezando por el consejo del broker contratado por el gobierno uruguayo para asesorarlo en la asociación de Pluna con un privado, historia que terminó con Leadgate, Matías Campiani y más pérdidas que las que Pluna ya tenía.

La captación de recursos extrapresupuestales para nutrir el Fondo Nacional de Vivienda ya ha sido hecha en otros momentos, con resultados muy distintos: el rápido crecimiento inicial del fondo se debió a la colocación de obligaciones hipotecarias, que los bancos y las aseguradoras tenían que tomar necesariamente como parte de su encaje, pero también sucedió que en los años ochenta se tomó financiamiento de la banca privada para seguir sosteniendo el sistema de promoción privada, prestando en unidades reajustables dinero captado en dólares, y esa fue la causa principalísima del enorme agujero del Banco Hipotecario. Y, teniendo en cuenta el rumbo general del actual gobierno y su posición frente a la vivienda promovida y en general sobre la inversión privada, es razonable preocuparse por la utilización de esta herramienta. Porque entre lo que puede hacerse y lo que efectivamente se hará está nada menos que la política.

El articulado deja abiertas distintas posibilidades, pero la exposición de motivos de la RC indica cuál es la intención del gobierno. La cita es larga pero necesaria: «En 2021 se prevé avanzar en la búsqueda de alternativas para aumentar la oferta de vivienda nueva para venta o alquiler, a través de la cooperación entre los sectores público y privado mediante nuevos instrumentos financieros. En ese sentido se destaca el avance en la creación de un fideicomiso que, a través de la emisión de títulos de deuda, obtenga los recursos para invertir en proyectos de construcción de vivienda de interés social. A partir de la obtención de los recursos, el MVOT [Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial] seleccionará los proyectos presentados por los promotores privados, quienes a su vez serán los ejecutores de los mismos, de modo que cada proyecto contará con aporte del MVOT de hasta 2/3 del costo y aportes de privados de un 1/3 como mínimo. Las viviendas construidas mediante este mecanismo estarán destinadas a la población meta del MVOT y se adjudicarán a través de una venta directa, con financiación a 25 años o de un alquiler con opción a compra. Los destinatarios tendrán acceso a una “contribución no reembolsable” de hasta 30 por ciento de la cuota de amortización de la vivienda».

Lo del 30 por ciento, que ya venía del presupuesto, merece un párrafo aparte. El país tiene, desde la aprobación de la ley 19.588, a fines de 2017, un sistema de subsidios a la vivienda que es el mejor de toda su historia y determina el subsidio en función del ingreso y la constitución familiar, pudiendo ir del cero al 100 por ciento, con lo que se logra que el acceso sea universal y no dependa de que se pueda pagar o no una cuota. Ese sistema se aplica a todos los préstamos otorgados por el Fondo Nacional de Vivienda, de modo que debe entenderse que reducirlos al 30 por ciento del valor de la cuota, como se hizo en el presupuesto y se vuelve a hacer aquí, aunque sea solo para los programas realizados con recursos del fideicomiso, lo deroga, al menos parcialmente, de forma tácita y, paradójicamente, para aquellos sectores que más lo necesitan. ¿Primer paso para eliminarlo totalmente?

En cuanto a la participación de los «promotores privados», no queda claro cómo será ni si no se tratará, finalmente, de «viviendas promovidas para pobres». De todos modos, los costos no cierran por ningún lado, salvo que estemos hablando, otra vez, de la vivienda extramínima, creada en 1992 por el padre del actual presidente, llamada núcleo básico evolutivo, o aún menos. O de bajar estándares. Porque con los costos declarados por los «promotores privados», el subsidio necesario para llegar a las personas «en situación de contexto crítico», como se aspira con el fideicomiso (artículo 208 de la RC), deberá estar mucho más cerca del 100 que del 30 por ciento.

Entre las novedades programáticas de la RC está la modificación del artículo 18 de la ley de vivienda de 1968 (que define el mínimo habitacional), que introduce el concepto de tipología monoambiente, que puede ser tan pequeña como 25 metros cuadrados y parece ser una concesión a los inversores privados, que hacen de estos habitáculos un favorito. Aunque el monoambiente no tiene una definición legal, está claro que sería una vivienda de cero dormitorios (otra vez el cero como número mágico), lo que contradice el artículo 14 de la ley de vivienda de 1968, que no admite esa posibilidad (otra vez, la derogación parcial tácita, tan callando). La RC trae también una serie de tolerancias a las normas para el fraccionamiento de predios y la edificación, que parecen apuntar a facilitar el trabajo en la regularización de asentamientos, pero que hacen dudar de si la regularización será tal o simplemente la colocación de un cartel que diga: «Asentamiento regularizado». Porque en estos casos la flexibilidad es necesaria, pero tampoco se trata de cualquier cosa.

Finalmente, por el artículo 207, la RC faculta al Poder Ejecutivo a «resarcirse de los costos incurridos en el desalojo y re locación [sic] de asentamientos irregulares cuando se constate la omisión de acciones o el no ejercicio del cometido de policía edilicia de parte de los gobiernos departamentales a efectos de evitar la formación de nuevos asentamientos irregulares». Esta insólita disposición, que castiga a las intendencias por no ejercer el rol de gendarmes (que no les compete), es también una permanencia ideológica, que reitera la concepción del asentamiento como delito y se complementa con lo ya establecido en la ley 18.116 (una propuesta de los diputados blancos de Maldonado, que el Parlamento votó por unanimidad), de 2007; el proyecto cabildista de reglamentar el artículo 45 de la Constitución, que pretende exonerar de responsabilidad al ministerio correspondiente en la provisión de vivienda en los casos de carencia grave, y el reciente proyecto del diputado Rodrigo Blás (otra vez, los blancos de Maldonado) de transformar las intendencias en desalojantes de los asentamientos que se formen en terrenos privados. La estrategia deja de ser, como fue en los últimos 25 años, regularizar a los que necesitaron ocupar y pasa a ser impedir, por cualquier medio, la ocupación.

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