«El debate tributario no está cerrado»

—En una entrevista reciente,¹ el ministro de Economía, Gabriel Oddone, sostuvo, en relación con la propuesta de gravar el patrimonio del 1 por ciento más rico, que se trata de una iniciativa que no se aplica en ninguna parte del mundo. Desde la comisión que trabajó en su elaboración se respondió que eso no es así.
¿Qué experiencias existen en esta materia?

—La primera experiencia es Uruguay. La propuesta de una sobretasa al impuesto al patrimonio de las personas físicas se apoya sobre un tributo que ya existe. Incluso podría considerarse como un cambio paramétrico. Para poner un ejemplo, en 2016, durante el proceso de consolidación fiscal, el IRPF [impuesto a la renta de las personas físicas] tuvo modificaciones relevantes y nadie planteó que se estuviera creando un impuesto nuevo. Además, hay otras experiencias internacionales. En países como Suiza, España, Noruega, Argentina o Colombia existen impuestos al patrimonio en términos muy similares a los que estamos promoviendo. Y, aun en aquellos países donde no se gravan todos los activos, sí se gravan distintas manifestaciones de la riqueza mediante instrumentos específicos.

De todos modos, incluso si supusiéramos que no se aplica en ningún lugar del mundo, no debería ser un argumento para descartar la propuesta. Cuando en Uruguay se diseñó el IRPF categoría II –el que grava el trabajo–, la forma de liquidarlo no tenía antecedentes comparables. Lo mismo sucede con el argumento de que determinados países aplicaron impuestos al patrimonio y luego los derogaron. En Uruguay ocurrió algo similar con el IRPF, se dejó de aplicar porque recaudaba poco, se restableció en 2007 y hoy nadie discute seriamente su derogación. No digo que haya que ignorar esas experiencias, sino tratar de entender por qué ocurrieron y por qué algunos de esos mismos países hoy están volviendo a discutir impuestos sobre el patrimonio.

—¿Cómo se han caracterizado estos procesos?

—A nivel conceptual, la idea común es gravar la riqueza. A partir de ahí, cada país define la forma y el diseño específico del instrumento. Por ejemplo, recientemente en Francia la Cámara de Diputados aprobó un impuesto que grava los activos financieros, es decir, aquellos que generan rentas pasivas [una iniciativa que quedó trunca en Senadores]. Ese es un diseño particular, pero ilustra que hay múltiples caminos posibles. En términos generales, las grandes definiciones a tomar son dos. La primera es si la unidad tributaria es la persona o el hogar. La segunda es si se gravan todos los activos o solo algunos. La primera decisión puede parecer menor, pero no lo es. Gravar a las personas, y no al hogar, tiene la ventaja de permitir una mayor coherencia entre el capital y las rentas que ese capital genera, lo que facilita los controles por parte de la administración tributaria. Sin embargo, también presenta desafíos, porque habilita estrategias de redistribución ficta dentro de los hogares. Por ejemplo, cuando los hijos alcanzan la mayoría de edad, pueden ponerse determinados activos a su nombre con el objetivo de reducir el patrimonio declarado. En definitiva, hay múltiples definiciones técnicas posibles en el diseño de este tipo
de impuestos. El problema es que, hasta ahora, el debate no ha llegado a esa etapa, la discusión se ha quedado en un plano previo, sin entrar de lleno en los aspectos concretos del diseño.

—El ministro Oddone dijo que la discusión tributaria estaba cerrada. ¿Cuál es tu opinión?

—Me llamó la atención esa afirmación. En esas declaraciones se sostiene que, dado que el único con iniciativa para abrir el debate es el Poder Ejecutivo, esta discusión no se va a dar. Sin embargo, cuando uno revisa la Constitución de la República, en particular el artículo 133, queda claro que las únicas materias que constituyen iniciativa privativa del Poder Ejecutivo son las exoneraciones tributarias y la fijación de salarios mínimos. Este tipo de planteos, en cambio, no están comprendidos dentro de esas restricciones. Por lo tanto, no se trata de un debate cerrado. Si los parlamentarios lo consideran pertinente, no solo pueden dar la discusión, sino que también pueden impulsar este tipo de iniciativas en forma de proyecto de ley.

—El impuesto al patrimonio de las personas físicas se instauró en 1964 y con el paso del tiempo fue perdiendo peso hasta quedar, luego de la reforma tributaria de 2007, como un instrumento meramente testimonial. Si en ese momento se entendió que no era la herramienta más adecuada para gravar las rentas del capital, ¿por qué hoy se vuelve a apostar por su impulso?

—No fui yo, ni tampoco los integrantes de esta comisión, quienes en la discusión de la reforma tributaria impulsamos la reducción del impuesto al patrimonio. Ahí hay un tema de actores y de coyuntura, yo tendría la obligación de explicarte un cambio de opinión si lo hubiera tenido, pero no es el caso. Es cierto que ese cambio existió, pero si uno revisa los debates de la época, el foco no estuvo puesto en el impuesto al patrimonio. La discusión central giró, básicamente, en torno al IRPF.

—Pero allí se entendió que era preferible gravar de otra forma…

—Cuando se implementó la reforma tributaria de 2007, el objetivo central no era aumentar la recaudación, sino modificar la estructura del sistema tributario. Hay un argumento razonable, aunque no necesariamente compartido, que sostiene que, dado que hasta entonces las rentas al capital no estaban gravadas y comenzaban a estarlo, se debía aliviar la carga impositiva sobre quienes generaban esas rentas. En ese momento el foco también estuvo puesto en las rentas del capital porque era más simple, administrativamente, gravar los flujos –los rendimientos– en vez del stock –los saldos–. Hoy el mundo tiene mecanismos administrativos, como intercambios de información automática, que permitirían gravar los saldos directamente.

Cuando se habla de reforma tributaria, se pueden identificar al menos tres tipos de cambios posibles. Un primer tipo es el que podríamos llamar fiscalista, cuyo objetivo principal es recaudar más. Un ejemplo es el ajuste del presupuesto aprobado recientemente. Un segundo tipo de cambio apunta exclusivamente a mejorar la forma en que se distribuye la carga tributaria. Ese fue, justamente, el objetivo de la reforma de 2007. Cuando uno observa los datos, ve que hasta 2016 la presión tributaria se mantuvo relativamente constante. Eso implicó que algunos impuestos, entre ellos el del patrimonio, redujeran su participación relativa mientras que otros aumentaron su peso.

Finalmente, existe un tercer tipo que podríamos denominar finalista. Es el caso de esta propuesta del impuesto al 1 por ciento, cuyo objetivo es generar recursos para un fin específico. Se trata de un diseño finalista porque, en términos de teoría tributaria, el «precio» que se paga es apartarse de una regla generalmente considerada deseable, la no afectación de los impuestos. Sin embargo, hay situaciones excepcionales, como la que estamos planteando ahora, que definimos como una emergencia nacional vinculada a la pobreza de niños, niñas y adolescentes, en las que entendemos que esa afectación está justificada y es necesaria.

—Detrás de esas categorías parece haber una discusión más general sobre cómo se distribuye la carga impositiva entre capital, trabajo y consumo, y también sobre si Uruguay tiene hoy una presión tributaria adecuada. ¿Dónde te ubicás en ese debate?

—Uno de los argumentos que se escuchan en contra de esta propuesta es que Uruguay ya no soporta más carga impositiva. Pero ahí surge la pregunta de cuál es el parámetro que usamos para decir que un país no soporta más presión tributaria. Si quiero saber si una persona tiene fiebre, tengo una referencia clara: sé que a partir de los 37 grados la temperatura es alta. En cambio, cuando hablamos de presión tributaria no existe ese umbral. Entre otras cosas, porque depende de cuánto se decide financiar con fondos públicos. Mirar la presión tributaria sin considerar qué se financia con esos recursos es una mirada incompleta.

Cuando uno compara a Uruguay con los países de la OCDE [Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos] y con América Latina, aparecemos en una posición intermedia en términos de presión tributaria. Ahora bien, si tomamos otro indicador, como el índice de democracia, la comparación muestra que los diez países con mayor nivel de democracia tienen una presión tributaria promedio del 33,7 por ciento del producto interno bruto, mientras que Uruguay está en el entorno del 27,4 por ciento. En contraste, el promedio de los diez países con menor índice de democracia ronda apenas el 10 por ciento. Eso quiere decir que la discusión sobre la presión tributaria no puede separarse del tipo de Estado, de sociedad y de democracia que se quiere construir.

—Otra arista es si no debería mejorarse la forma en que se gasta. Al mismo tiempo, el equipo económico apuesta a un mayor crecimiento para incrementar los recursos. ¿Son opciones viables?

—Estoy dispuesto a discutir la necesidad y la eficiencia del gasto público, no tengo ningún problema. Lo que no parece razonable, cuando estamos frente a una emergencia nacional, es esperar a que se den determinadas condiciones. Las privaciones que sufren los niños tienen efectos permanentes. Entonces, me sumo a la consigna de «gastemos mejor», pero mientras tanto hagamos algo. Porque la premisa de que primero hay que crecer plantea otra pregunta: ¿podemos crecer en un país donde hay personas que tienen dificultades para aprender porque de niños no se alimentaron bien o que arrastran problemas de salud evitables? Me parece muy difícil pensar un proceso de crecimiento sostenido sin redistribución. O, en el mejor de los casos, se puede llegar a un crecimiento que quede demasiado divorciado de las mejoras en la calidad de vida de la población. Y, en lo personal, no estoy comprometido con ese tipo de crecimiento.

—De todos modos, ¿este tipo de medidas podría desincentivar la inversión y afectar el crecimiento?

—No voy a decir que esto no genera ningún efecto. Lo que sí quiero es discutirlo y no quedarnos simplemente con la idea de que va a espantar inversiones. Hoy Uruguay tiene inversores que llegaron por determinados incentivos. Cuando uno observa el tratamiento favorable que se les da a las empresas, eso tiene un costo fiscal. El gasto tributario –la renuncia fiscal– de Uruguay es elevado en la comparación internacional: supera el 6 por ciento del producto. Si miramos la parte que va directamente destinada a las empresas, es decir, las medidas que implican un menor pago del IRAE y del impuesto al patrimonio de las personas jurídicas, estamos hablando de más de 2.000 millones de dólares. Entonces, aun suponiendo que de alguna forma pudiera verse afectado el patrimonio vinculado a la actividad productiva, no es una situación de todo o nada. Esos sectores ya cuentan con un tratamiento diferencial que fue, precisamente, el imán que los atrajo. Incluso si existiera alguna traslación, hay margen para absorberla a partir de los beneficios que ya se otorgan. En cualquier caso, este argumento parte de una afirmación que está desenfocada, porque la sobretasa propuesta no grava el patrimonio de las empresas.

—¿Exactamente qué bienes quedarían incluidos para el cálculo?

—Se incluyen todos los activos de las personas. En el caso de los inmuebles, es importante destacar el tratamiento de la vivienda principal. A los efectos de calcular el patrimonio y determinar si se alcanza o no el umbral de 1 millón de dólares, se computaría únicamente la mitad del valor de esa vivienda. Luego se consideran todas las colocaciones financieras de las personas, tanto en Uruguay como en el exterior, y en general todos aquellos bienes con relevancia patrimonial: autos de alta gama, embarcaciones, aeronaves, criptoactivos y cualquier otro activo que tenga valor de mercado, siempre que no esté destinado a la producción y que no se encuentre gravado ya por otros impuestos.
A ese total se le deducen las deudas acumuladas de la persona.

—Y ahí la idea sería que el impuesto no sea una tasa plana del 1 por ciento, sino que se aplique de forma progresiva, ¿correcto?

—Sí. Los que han estudiado la distribución de la riqueza vieron que en el 1 por ciento más rico hay mucha diversidad, hay gente con 1 millón de dólares y otros con 1.000 millones. Por eso la propuesta introduce un criterio de progresividad, que también ayuda a corregir el problema del IRPF categoría I, que tiene una tasa plana sin importar las diferencias de ingresos y patrimonio. Planteamos un conjunto de tasas que se aplicarían por tramos. Como ese esquema a veces resulta poco intuitivo, suele utilizarse un indicador más claro, que es la llamada tasa efectiva, esto es, sobre el patrimonio total, en promedio, cuál es el porcentaje que finalmente se termina pagando. En ese sentido, presentamos tres posibles franjas. Si tomamos la opción intermedia, para alcanzar una tasa efectiva del 1 por ciento –es decir, que el impuesto represente en promedio el 1 por ciento del patrimonio–, la persona debería contar con un patrimonio neto del orden de los 11 millones de dólares. Por debajo de esa cifra el aporte sería menor, y si tiene menos de 1 millón de dólares de patrimonio, no pagaría.

—¿Qué dificultades tendría su implementación?

—Presenta dos grandes desafíos, ambos abordables. El primero tiene que ver con la información sobre los activos que los uruguayos poseen en el exterior. Uruguay cuenta con acuerdos de intercambio de información con alrededor de 120 administraciones tributarias en el mundo, un número que sigue creciendo. Existen algunas debilidades, particularmente en relación con Estados Unidos, con el que el intercambio aún no es automático, sino a demanda y para casos específicos. En cualquier caso, hoy existe a nivel global una capacidad de cruce de información que no estaba disponible cuando muchos países derogaron sus impuestos al patrimonio. Sigue siendo un desafío importante, pero ya no puede plantearse como un problema irresoluble, sino como un desafío técnico abordable.

El segundo desafío es más doméstico y tiene que ver con la valuación de los inmuebles. La referencia principal es el valor de catastro, que presenta dificultades porque suele estar subestimado, en algunos casos de manera significativa. Eso debilita la capacidad contributiva del impuesto. En ese punto estamos trabajando en distintos caminos para mejorar el registro catastral y complementar esa información con datos provenientes de las transacciones de mercado. No es un proceso sencillo, somos conscientes de esa complejidad, pero es una línea de acción en la que ya estamos trabajando, con el apoyo de herramientas para generar modelos y con técnicos especializados, que no participaron en la elaboración de la propuesta, pero que seguramente se sumarán a trabajar en la comisión.

1. Fácil desviarse, Del Sol, 11-XII-25. ↩︎

Entrevista realizada en el marco de los eventos por los 40 años de Brecha, con el apoyo de la Fundación Rosa Luxemburgo.