Hasta el 7 de setiembre las discusiones técnicas sobre la consulta popular promovida por el PIT-CNT referían a los mecanismos legales para habilitar la consulta. El veterano constitucionalista José Korzeniak había indicado que, dado que la carta prohíbe expresamente la utilización del referéndum contra leyes de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo –como lo son las que regulan el régimen jubilatorio–, el único procedimiento disponible era proponer una reforma constitucional. «En una reforma de la Constitución», afirmó Korzeniak, «puede ponerse que la ley 20.130 [el nuevo sistema impulsado por el gobierno] no tendrá efectos jurídicos, o lo que se quiera».
En cambio, para su joven colega Luis Fleitas de León, apelar a ese mecanismo significaría «friccionar» la lógica de un sistema que expresamente dejó fuera del alcance de la democracia directa ciertas materias. «No podemos emplear indirectamente una reforma constitucional para derogar una ley de este tipo. Si así lo hiciéramos, mañana también podríamos usar ese mecanismo para derogar leyes que establezcan tributos», advirtió, durante un debate sobre la propuesta plebiscitaria organizado por la agrupación En Lucha.
En 1989, a través de un plebiscito, la población introdujo en la Constitución el precepto de que las pasividades deben ajustarse de acuerdo al índice medio de salarios (IMS). Aludiendo a este antecedente, el doctor Juan Ceretta, docente en la Clínica de Litigio Estratégico del Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, dijo a Brecha: «Lo que tenemos que ver es que la sociedad civil no cree que el sistema político esté siguiendo las líneas clave en materia de seguridad social y por eso se busca modificar el texto constitucional, del mismo modo que lo hizo en 1989, porque el sistema de ajuste de las pasividades era como una burla». Aquella propuesta recibió la aprobación del 82 por ciento de la ciudadanía y, se salden como se salden los debates doctrinarios, nunca fue impugnada. Con el asesoramiento jurídico de Ceretta, se redactó la actual propuesta de reforma del artículo 67 de la Constitución que impulsa el PIT-CNT. Para el abogado, «la iniciativa popular tiene el ingenio de buscar los resquicios que le permitan hacer valer su voluntad».
SIN CONSENSO
La propuesta, presentada por la Asociación de Trabajadores de la Seguridad Social (ATSS), fue aprobada el 10 de agosto por la Mesa Representativa. Se propuso una reforma constitucional que equiparara las pasividades al salario mínimo nacional, estableciera los 60 años como edad mínima jubilatoria y eliminara las administradoras de fondos de ahorro previsional (AFAP) y el lucro en la seguridad social. Inicialmente, la tarea de redactar la papeleta fue encomendada a una comisión en la que estaban representadas las cuatro orientaciones sindicales mayoritarias.
Sin embargo, al día de hoy, ni Articulación ni En Lucha se consideran coautoras de la redacción finalmente consagrada. «Nosotros no le veíamos oportunidad táctica al plebiscito. No tenía sentido que interviniéramos en el texto», señaló a Brecha Fernando Gambera, del gremio bancario. «En conversaciones informales alertamos algunas cosas, pero eso no quedó documentado», matizó. Según confesaba uno de los partidarios del plebiscito en una nota publicada el martes 29 de agosto en El Observador, la propia resolución de la Mesa no dejaba demasiado margen para negociar. En la misma nota se consignaba que a esa altura el texto elaborado no conformaba a los representantes de la orientación Gerardo Cuesta. La opción de dejar abierta la posibilidad de una AFAP de carácter público, la de que la eliminación del sistema mixto no tuviera consecuencias retroactivas, sino que se desarrollase progresivamente, y la advertencia de que la prohibición genérica del ahorro individual podría atentar contra conquistas obreras como el Fondo de Cesantía y Retiro de la construcción estuvieron sobre la mesa.
«Me parece que esto se trancó del todo», escribió, en la tarde del 30 de agosto, el representante de Articulación a sus compañeros al abandonar la reunión de la comisión. «Hubo un cuarto intermedio y el texto final surgió de un intercambio de correos electrónicos», señaló, en tanto, Ceretta. Danilo Dárdano, presidente de la Unión Nacional de Trabajadores del Metal y Ramas Afines (UNTMRA), informó a Brecha que la principal concesión obtenida de los representantes de la ATSS fue «lo de los dos años», en referencia a la segunda disposición transitoria, que establece ese plazo para el cese de las actividades de las AFAP. Seguramente también fue fruto de estas conversaciones el hecho de que el monto mínimo de las pasividades quedase equiparado al salario mínimo nacional, con lo que se desechó una propuesta más compleja dirigida a impedir que eventualmente los gobiernos se valgan de su discrecionalidad para fijar el mínimo con el fin de disminuir los desembolsos que esta cláusula impondría. «En la redacción original proponíamos que se manejasen varios parámetros y se dispusiera que el ajuste debería hacerse con aquel que resultaba más ventajoso para el pasivo, pero había cierto temor respecto al impacto económico que la reforma podía significar para el próximo gobierno. A mí me gustaba más la otra redacción, te soy sincero», comentó Ceretta.
El jueves 31 de agosto se convocó al Secretariado Ejecutivo y se presentó el texto a efectos de que fuera distribuido entre los sindicatos para que definieran la posición que mantendrían en la Mesa Representativa del 7 de setiembre. El lunes 4 la Mesa del Consejo Central de la Asociación de Bancarios del Uruguay (AEBU) estudió el texto y elaboró un documento en el que fundamentaba su negativa a acompañarlo y solicitaba al Secretariado Ejecutivo que lo remitiera al resto de los sindicatos como insumo para la discusión. El martes, el Secretariado entendió que no correspondía distribuirlo por los canales orgánicos de la convención, de manera que AEBU lo hizo por cuenta propia. En algún punto de esa cadena el material cayó en manos de una colega, que esa noche divulgó su existencia en Telenoche.
En la Mesa Representativa del 7, los representantes de la ATSS y la UNTMRA presentaron el texto propuesto para la papeleta y advirtieron que contenía algunas modificaciones respecto al que venía circulando. Amparándose en ese hecho, en el interés por discutir los argumentos que planteaba el documento de AEBU y «en la necesidad de despejar todos los interrogantes, fundamentalmente desde el punto de vista jurídico, para posicionarnos correctamente», la Confederación de Organizaciones de los Funcionarios del Estado (COFE) presentó la moción de que se ampliara el plazo de discusión. Esta propuesta fue votada en contraposición a la del texto, que recibió 44 votos. La prórroga, en tanto, solo recibió 10: los de COFE, las maestras, los bancarios, los papeleros, los molineros, los judiciales, los policías y los plenarios de Maldonado, Florida y Cerro Largo. Los representantes de los trabajadores del comercio, de los municipales de Montevideo, de los de UTU y del puerto optaron por abstenerse. La Federación de Obreros y Empleados de la Bebida no estuvo presente. No hubo prórroga.
LA PAPELETA
El texto aprobado preserva los incisos del artículo 67 que definen la nómina de prestaciones que debe garantir la seguridad social (añadiendo el subsidio por maternidad, «curiosamente» omitido en la redacción vigente), la indexación de los ajustes de las jubilaciones al IMS y la financiación del sistema mediante contribuciones de trabajadores, patrones, tributos y asistencia de Rentas Generales.
En siete artículos, la nueva formulación establece que la seguridad social no será «susceptible de lucro», consagra una serie de principios que deben regirla y preceptúa que el sistema «se organizará y gestionará exclusivamente a través del Estado y de personas públicas no estatales, quedando prohibidos los sistemas de ahorro individual con destino jubilatorio». Consagra, además
–como ya se ha dicho–, que ninguna pasividad será inferior al salario mínimo y que todas las personas tendrán acceso a la causal jubilatoria común a los 60 años de edad y con 30 años de servicios, sin desmedro de los regímenes más beneficiosos para el trabajador que existan o se creen en adelante.
El texto se completa con cinco disposiciones transitorias. La primera niega al Estado la posibilidad de menoscabar «derechos o beneficios» consagrados en las leyes anteriores y determina que todas las personas amparadas en el régimen mixto se incorporarán al administrado por el Banco de Previsión Social (BPS), retroactivamente, desde el momento en que empezaron a trabajar. La segunda, ya mencionada, es la que da un plazo de dos años para liquidar las AFAP. La tercera traslada a un fideicomiso a cargo del BPS la totalidad de los fondos de ahorro que administraban las AFAP para que maneje las inversiones vigentes hasta el plazo en que se extingan. La cuarta disposición deja al legislador la tarea de reglamentar cómo se realizarán los aportes por encima de los 215 mil pesos, pues la ley de 1995 –la que creó el sistema mixto– solo obligaba a aportar por remuneraciones de hasta esa suma, pudiendo o no hacerlo por los montos que la excedieran. Esta última libertad desaparece al pasar a todos los aportantes al régimen del BPS (y desaparece, también, retroactivamente). La quinta y última determina que las AFAP no tendrán derecho a reclamar indemnizaciones por lucro cesante a raíz de la reforma constitucional.
DAÑOS COLATERALES
Desde la aprobación de ese texto, ya no se habla de la Constitución. De lo que se habla ahora es de plata. Rodolfo Saldain, principal redactor de la nueva ley jubilatoria y protagonista indiscutido de la del 95, alegó que la reforma propuesta supone una expropiación de los ahorros de los afiliados a las AFAP. El constitucionalista Martín Risso decía, el miércoles pasado, a Montevideo Portal que, al no estar prevista la justa indemnización, de aprobarse la reforma el Estado uruguayo se expone a las demandas de los damnificados que, sumadas, podrían alcanzar los 22.000 millones de dólares. Ceretta no cree que exista ese peligro. «En la reforma los fondos siguen siendo propiedad de los afiliados», aseguró. El abogado precisó que lo que cambia es que el administrador pasa a ser el BPS. Pero indicó: «Ahora, si estás afiliado a una AFAP y vas a pedir tu fondo, no te lo van a dar. Y seguirá sucediendo lo mismo. Por lo tanto, yo creo que expropiación no hay. Tampoco cambia el régimen en materia de heredabilidad».
Ceretta tampoco cree que haya motivos para temer que las AFAP de origen transnacional inicien fuera del país juicios de indemnización por lucro cesante, que era una de las preocupaciones planteadas por AEBU. «Yo no veo de dónde se deduce que el Estado tenga la obligación de garantizar por 100 años o in aeternum que se pueda obtener lucros de la seguridad social», expresó. «Así como se armó este negocio, se puede desarmar. Es más, la tendencia general es desarmar este tipo de sistemas, que se introdujeron en los noventa. Y en estos procesos de reversión no ha habido ningún reclamo por daños y perjuicios o por pérdida de algo.»
Pero las objeciones a la propuesta están muy lejos de agotarse en la clásica discusión entre el interés privado y el público, y esta nota solo podrá consignar algunas de ellas. La reforma no solo grabaría en piedra parámetros como la edad y los años mínimos de servicios a esa edad, sino que su primera disposición transitoria, al determinar que el Estado no puede innovar respecto al título VI de la ley de 1995 ni en el de la flexibilización legislada en 2008, congelaría de hecho el diseño del régimen jubilatorio en la Constitución, limitando en extremo cualquier posibilidad de modificación.
El documento de AEBU advertía que podría suceder que una persona que cobre más de una pasividad pudiera verse injustamente favorecida, pues si una de estas pasividades es mayor al mínimo y otra menor, esta última le sería aumentada fueran cuales fueran sus ingresos totales. «Creo que eso lo puede regular perfectamente el legislador, excluyendo incluso del derecho a pensión a quien alcance ciertos ingresos», opuso Ceretta. Pero el problema es que lo que dice el sexto artículo de la reforma propuesta no es que ningún pasivo podrá recibir menos que un salario mínimo, sino que «ninguna jubilación, ni pensión podrá ser menor» a ese valor, por lo cual parece subsistir la posibilidad de que cualquiera que reciba una pasividad inferior al mínimo reclame que se le aumente, sin que importen cuáles son sus ingresos totales.
Una de las incertidumbres que AEBU confesaba en su documento sería el destino de las pólizas adquiridas a partir del ahorro individual administrado por las AFAP, que paga el Banco de Seguros del Estado (BSE). «La retroactividad en materia de cálculo jubilatorio para quienes ya están jubilados por sistema mixto requerirá recuperar los recursos volcados al segundo pilar. Sin embargo, dichos recursos sustentan los seguros de renta vitalicia previsional del BSE. ¿Se piensa eliminar dichas pólizas de seguro?», preguntaba el sindicato bancario. «Esas mismas pólizas las va a administrar el BPS», respondió Ceretta al semanario, lo que vendría a significar que se transferirían también las pérdidas que estas le generan.
Por otra parte, si todas las personas afiliadas al régimen de ahorro individual creado en 1995 pasan retroactivamente al régimen del BPS, esto significa que también lo harán las que pertenecen a cajas paraestatales. De esta suerte, van a dar al BPS recursos, pero a la vez riesgos y obligaciones que tienen esas cajas, cosas que, salvo en el caso de la bancaria, no están logrando enfrentar.
Los economistas recién empiezan a sacar las cuentas del costo total que implicaría esta reforma, pero nadie duda de que la cifra será enorme. El martes la cooperativa de economistas Comuna presentó, a uno de los sindicatos que asesora, sus consideraciones sobre la papeleta aprobada.
En ese informe, además de señalar que coinciden en general con algunos de los puntos planteados por AEBU, apuntan contra el carácter regresivo de establecer 30 años de servicio como mínimo para acceder a la jubilación. A esa edad, escriben, «solamente el 38 por ciento de los trabajadores podría conseguir los años de aportes para jubilarse a los 60. Quienes tienen más posibilidades de hacerlo son funcionarios públicos: hombres pertenecientes al 50 por ciento de trabajadores con más ingresos y, sobre todo, al 25 por ciento de trabajadores con mayores ingresos». En definitiva, «el impacto de esta medida beneficia sobre todo a los que llegan antes a acceder a las condiciones para la jubilación (trabajadores con trayectoria laboral más regular en la formalidad, con más ingresos y, además, por lo general con mayor esperanza de vida)».
Pero más impactante aún es la proyección que realizan tomando en cuenta el conjunto de los cambios propuestos. Para empezar, «se puede prever perfectamente un escenario de aumento considerable del gasto público endógeno (es decir [del] que no se puede controlar su crecimiento) de jubilaciones y pensiones». Y de allí derivan dos problemas: «Por un lado, agrava el problema de la estructura del gasto, siendo intensivo en sectores viejos y no pobres y siendo relativamente pequeño en la infancia y la adolescencia pobre». Por otro, «exigirá la liquidación de reservas del fondo [creado con los ahorros administrados por las AFAP] para sanear el sistema». Sin embargo, otro lío será entonces «encontrar compradores para esa deuda que se quiere vender». Lo previsible será «que caiga velozmente la rentabilidad del fondo», por lo que este «no será suficiente para cubrir las necesidades financieras del sistema».
Entre tanto, habiendo salido del escenario las AFAP –que por estar obligadas a adquirir la deuda pública influían favorablemente en sus condiciones de colocación–, «se depreciará la deuda uruguaya, debiendo tomar nueva para pagar el déficit, pero en peores condiciones en materia de moneda, plazos y acreedores (es decir, pagar más por intereses, endeudarse en dólares y tener acreedores extranjeros u organismos de crédito multinacionales)».
«En suma», concluyen los economistas de Comuna, la papeleta «es una propuesta que se entiende que tiene efectos regresivos (beneficia más a quienes menos precisan ser beneficiados). Cuyos costos se concentrarán sobre todo en los sectores más vulnerables».
