El presidente de la república, Luis Lacalle Pou, anunció una inversión que repercutirá en algo tan fundamental para nuestras vidas como el agua y el saneamiento. Este anuncio se suma al ya conocido Proyecto Neptuno y arma un puzle tan extraño como peligroso para nuestro futuro como usuarios de estos servicios. Ambos son proyectos presentados por consorcios económicos, conformados casi por las mismas empresas. El Neptuno ya fue aprobado por mayoría en la directiva de la OSE, pasándose al estudio de prefactibilidad, a lo que seguirá un llamado público. Se estima que los dos proyectos sumados requerirán una inversión de 1.275 millones de dólares, de los que unos 975 corresponden a obras de saneamiento. Estas son una necesidad urgente para nuestro país.
Desde la creación de la OSE, en 1952, hasta entrada la segunda década del siglo XXI, el saneamiento estuvo al margen de las prioridades del ente, que puso el énfasis en el suministro de agua potable. Estas prioridades se ven en los resultados. El acceso al agua potable de buena calidad es casi universal y el ente ofrece un servicio ininterrumpido. Pero, en materia de saneamiento, en el interior (en Montevideo este servicio depende de la intendencia) la cobertura abarca alrededor del 50 por ciento de la población, y las aguas tratadas, cerca del 80 por ciento de ese porcentaje. Avanzar en las obras de saneamiento significaría contribuir de manera relevante a la salud de las personas y la calidad del ambiente en que viven. Además, el desarrollo tecnológico hoy permite acceder a este servicio de manera universal. La extensión del saneamiento es una de las metas de desarrollo sostenible de la Organización de las Naciones Unidas, y en ese marco nuestro país se ha comprometido a llegar a 2030 universalizando el acceso a ese servicio y el tratamiento de los efluentes.
En este artículo propongo pensar dos aristas del anuncio presidencial, que entiendo deberíamos pensar críticamente. Por un lado, el aspecto privatizador de la iniciativa, sus posibles consecuencias y alternativas. Por otro, cómo estas inversiones que pretenden cumplir objetivos universalistas pueden no lograrlo si seguimos con la inercia del presente y del pasado reciente en materia tarifaria.
SOBRE LAS INVERSIONES, LA PRIVATIZACIÓN Y SUS ALTERNATIVAS
De los proyectos sabemos poca cosa, pero sí que se asientan en la idea de la privatización, dejando en manos de este grupo de empresas el diseño, la obra y su operativa, y que nosotros, quienes abonamos nuestra factura por agua y saneamiento, estaremos pagando por esta obra durante 20 años y por su operativa hasta no sabemos cuándo. No es un problema menor. Los defensores más extremos del paradigma de que el mercado es el mejor asignador de los recursos tienden a extender esta idea a todas las esferas de la vida, pero claramente no todo es mercado y no siempre la lógica de este es la solución óptima para todo. El servicio de agua y saneamiento, precisamente, está lejos de ser un mercado.
En un enfoque muy economicista, puede decirse que este servicio es un monopolio natural, es decir, que sería ineficiente y posiblemente imposible que existan muchas empresas proveedoras para el mismo servicio en el mismo lugar. A su vez, los usuarios nos encontramos en una encrucijada, pues, por ser un servicio esencial para nuestra vida, estamos, de algún modo, obligados a adquirirlo y dispuestos a pagar por el servicio a pesar de su costo en la medida en que podamos. Por otro lado, nos hallamos en un dilema social, ya que si este servicio se vuelve muy caro, es posible que muchas personas terminen renunciando a él, pero a un costo muy alto, ya que acabarán acudiendo a fuentes de agua no potables y peligrosas para su salud y la del resto de la población, y a un tratamiento no deseable de los efluentes. Y las que sí pueden pagar estarán, de alguna manera, atrapadas en un mercado en el que un oferente monopólico puede fijar cualquier precio.
A esto se le suma una cuestión ética, que en lo discursivo ha sido saldada tanto por las derechas como por las izquierdas a nivel mundial. ¿Es correcto que las personas no accedan a un servicio adecuado de agua potable y saneamiento? Desde la década del 60 los gobiernos y los organismos internacionales responden que tal cosa es inadmisible. Sin embargo, los datos sobre el acceso al servicio y su calidad muestran otra cosa. Además, en este campo los enfoques privatizadores han mostrado constantes fracasos y errores imperdonables en el mundo y en nuestro país. En Uruguay pagamos hasta hoy muchos costos de estas experiencias. El servicio de agua estuvo en manos privadas de 1871 a 1952, lo que dejó enseñanzas poco estudiadas al respecto. Más frescos están los enormes costos de la privatización de la década del 90 en Maldonado y Ciudad de la Costa.
Estos fueron algunos de los argumentos para que en nuestro país varios movimientos sociales nucleados en la Comisión Nacional en Defensa del Agua y la Vida pusieran fin a las privatizaciones de agua y saneamiento de la década del 90 mediante la convocatoria al plebiscito de 2004, que aprobó una modificación del artículo 47 de la Constitución de la República, apoyada por más del 60 por ciento de los votos. Esta estableció, entre otras cosas, que «el servicio público de saneamiento y elservicio público de abastecimiento de agua para el consumo humano serán prestados exclusiva y directamente por personas jurídicas estatales». Es evidente que el gobierno hace una interpretación extraña de tan explícito texto al avanzar con propuestas claramente privatizadoras.
La norma constitucional no es caprichosa. Los servicios de agua y saneamiento son algo vital y sensible, y, por tanto, es fundamental que estén en manos de un ente estatal que se mueva con lógicas diferentes a la búsqueda de renta de un consorcio poderoso que maneja un monopolio. Una cuenta rápida nos muestra el costo que puede tener esa búsqueda de beneficios. Según el Plan Nacional de Saneamiento 2020, universalizar el servicio de saneamiento significaría una inversión de aproximadamente 1.582 millones de dólares. De ese monto, 1.279 millones serían de inversión pública y 303, lo que deberían aportar los usuarios para conectar sus hogares al servicio. Es decir, según este documento, con 279 millones de dólares más de los anunciados en estos días se alcanzaría una cobertura universal en materia de saneamiento, así como el tratamiento eficiente del 100 por ciento de los efluentes. En cambio, el proyecto anunciado por el presidente, que costará 1.000 millones de dólares, aumentaría la cobertura al 80 por ciento solamente en el interior del país y sin mejorar el servicio existente.
A su vez, que la obra y la operativa queden en manos de grupos de poder económico resulta, al menos, un poco extraño. Creer que esta es la mejor opción significa desconocer que las empresas públicas suelen ser las que tienen el conocimiento adecuado, por nuclear buenos trabajadores con la experticia suficiente para la tarea. Prueba de ello es que diseñan y gestionan la inmensa mayoría del saneamiento actual, servicio factible de mejoras, pero que, sin dudas, funciona correctamente. Las empresas privadas no cuentan con ese conocimiento. Además, pueden quebrar, ser mal gestionadas y, no cabe dudas, se mueven por intereses pecuniarios. Esto suele producir sobrecostos elevados y, lo que es peor, graves problemas de servicio. Un ejemplo reciente de esto son las obras de saneamiento de Carmelo, realizadas por una empresa que terminó quebrando, dejando obras que no eran las que prometían los planos, imposibilitando la conexión y causando enormes sobrecostos para la OSE y los hogares.
EL PROBLEMA PRESENTE DE LA UNIVERSALIDAD
Desde la década del 90 la OSE aplica a rajatabla un principio que ha sido llamado de realismo tarifario: el ente mantiene el equilibrio financiero entre sus ingresos y sus gastos. Ni verte recursos a rentas generales ni los recibe de allí. La contracara de esta regla es que todos los aumentos de los costos son financiados por las tarifas. Esto nos lleva a preguntarnos, en primer lugar, cuán cara es la tarifa hoy como para añadirle los costos de una inversión así y, en segundo lugar, cómo se distribuye socialmente el pago de esta. En el imaginario de muchas personas, en Uruguay el agua y el saneamiento son baratos, pero, mirando algunos números, puede entenderse que no es así.
Primero debe aclararse que no hay una única tarifa. Se paga distinto según el tipo de usuario –hogar, comercio o industria– y el lugar donde esté. Hay un costo para todo el país. El costo fijo se duplica en las zonas costeras y toda la tarifa –el costo fijo y el variable– se duplica para la zona costera de Maldonado. La tarifa de los hogares incluye un costo fijo que depende del diámetro de la conexión, más el de 10 metros cúbicos de agua. Luego hay un costo variable, que se va incrementando por tramos. Cuanto más agua se consume, más caro es el metro cúbico. Este diseño castiga a los hogares que consumen más agua, cosa que puede parecer deseable para desincentivar el consumo suntuario, pero, en realidad, no da un resultado deseable socialmente, ya que los hogares más numerosos suelen consumir más agua que los menos numerosos.
Si tomamos la Encuesta de Gasto e Ingresos de los Hogares (ENGIH) de 2016-2017, podemos ver que, en promedio, hay tres personas por hogar. Si cada una consume 5 metros cúbicos al mes –lo que, según la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua es lo deseable para nuestro país–, son 15 metros cúbicos por hogar. Por otro lado, con la misma encuesta podemos ver que el 10 por ciento de los hogares más pobres están compuestos, en promedio, por cinco personas, mientras que los del 10 por ciento más rico, por dos. Esto hace que los hogares más pobres gasten, en promedio, 610 pesos para pagar el agua, mientras que el 10 por ciento más rico pague 539 (son precios de 2017, cuando se hizo la encuesta). En realidad, las personas que integran los hogares más pobres se encuentran por debajo del consumo teórico aceptable para nuestro país, consumiendo 2,8 metros cúbicos cada una, mientras que las del 10 por ciento más rico consumen 5,9. A la vez, mientras que los hogares más pobres deben destinar el 3 por ciento de sus ingresos a pagar el agua, los más ricos destinan el 0,5.
Estas estimaciones no toman en cuenta el servicio de saneamiento. Dado que este no está disponible en todo el país, es muy difícil captarlo correctamente en la ENGIH. Pero si suponemos que en el momento de la encuesta había un servicio universal y que los hogares del decil más pobre consumen el agua que necesitan, estos tendrían que pagar 1.119 pesos por agua y saneamiento, un 5 por ciento de sus ingresos. Ese sería el monto corriente, pero la conexión al saneamiento también debe pagarse y la mayoría de las veces significa hacer reformas costosas en los hogares. Estas estimaciones evidencian un problema de gran urgencia hoy. Es necesario que pensemos crítica y colectivamente qué significa tener servicios esenciales tan caros, que analicemos las causas de esto y que busquemos soluciones socialmente sustentables, cosa que nos automandatamos en 2004 con la frase «La prestación del servicio de agua potable y saneamiento deberá hacerse anteponiendo las razones de orden social a las de orden económico».
A su vez, es necesario tener en cuenta que esas simulaciones se hacen bajo el supuesto de que los costos operativos no se incrementarán, cosa que no sucederá, ya que sabemos que esta necesaria pero muy costosa inversión que se propone aumentará los ingresos y los costos operativos. De hacerlo así y no repensar el modelo tarifario y el realismo tarifario, teniendo en cuenta la tendencia al alza de los costos de potabilización, podemos cometer un grave error desde el punto de vista social: tener frente a nuestras casas el agua y el saneamiento, pero que solo algunos nos podamos conectar.
* Economista integrante de la cooperativa Comuna.
