A partir del 20 de octubre, la discusión sobre una reforma del sistema de jubilaciones y pensiones entró en una nueva fase: la referente al tratamiento parlamentario de un proyecto de ley. La discusión pública entre promotores y detractores del proyecto de reforma se ha centrado en algunos elementos del proyecto. Por ejemplo, en las edades mínimas para el acceso a la jubilación, las modificaciones en las formas de cálculo jubilatorio futuro, la pertinencia de reformar otros aspectos de la seguridad social, etcétera. Quisiera referirme, sin embargo, a las bases argumentales del proyecto de reforma. Discutirlas ayudaría a entender los cambios propuestos y, sobre todo, a visualizar límites a las «posibles mejoras» que puedan hacerse.
En el mensaje del proyecto de ley se expresan los fundamentos sobre los que se asienta la reforma. En primer lugar, es necesario destacar que esta no es una reforma del sistema de seguridad social (jubilaciones, pensiones, asignaciones familiares, seguro de desempleo y enfermedad, subsidios por maternidad, subsidio de prótesis y órtesis, programas habitacionales, pesquisas neonatales, etcétera), sino que solamente lo es del sistema previsional (sistema de jubilaciones y pensiones). La omisión de esas otras dimensiones es coherente con los objetivos de la reforma. Con ella no se está buscando mejorar los servicios que se brindan para asegurar el bienestar de la población, ampliar la capacidad material de distintos grupos (como, por ejemplo, la seguridad económica en la vejez) o crear mecanismos institucionales que permitan mejorar el sistema de cuidados (demanda cada vez más importante en nuestra sociedad). Lo que se busca con este proyecto de ley es reducir el gasto público en seguridad social. Gran parte de ese gasto está asociado a la asistencia financiera al sistema de jubilaciones y pensiones, sistema que, a diferencia de otros componentes de la arquitectura de la seguridad social (seguro de desempleo, asignaciones familiares, seguro de enfermedad, etcétera), tiene financiamiento propio. Para el Poder Ejecutivo (PE), mejorar la relación entre los ingresos propios (producto de las contribuciones a la seguridad social de trabajadores y empresarios) y los gastos (en jubilaciones y pensiones) es el principal camino para reducir el financiamiento público al sistema de seguridad social.
Este objetivo del PE se desprende del siguiente razonamiento: el envejecimiento poblacional hace que cada vez haya menos gente con edad para trabajar en relación con la cantidad de personas en edad de percibir una jubilación. Según datos del mensaje del proyecto, en 1950 había 6,7 personas con edades entre 20 y 64 años por cada persona con edad mayor o igual a 65 años. En 1970 esa relación bajó a 6. Y se estima que en 2042 esa relación baje a 3. Esto, según los redactores, hace que la única forma de sostener los niveles actuales de consumo –tanto en personas activas en el mercado de trabajo, como retiradas (jubilados y pensionistas)– sea que los trabajadores cada vez produzcan más cosas (o sea, aumenten su productividad). Para ello, el único método al que hace referencia el proyecto para aumentar la productividad laboral es la inversión en capital humano. Es decir, generar las condiciones para tener una clase trabajadora más productiva, lo cual implica, en términos generales, mejorar sus condiciones educativas y de salud.
Es necesario ampliar el gasto público en primera infancia y el gasto público educativo para conseguir este objetivo. No obstante, para quienes redactaron el proyecto, esto es imposible porque el gasto público total ya es relativamente alto. La estructura del gasto público marca que dos terceras partes están vinculadas a las funciones sociales del Estado (gasto público social) y que, entre esos componentes, el gasto más importante es el asociado a las jubilaciones y las pensiones. Por lo tanto –según este razonamiento–, no puede gastarse en la población más joven porque ya se gasta mucho en la población más vieja. La única forma de revertir esto sería recortar el gasto público a los viejos mediante una reforma que «abarate» el sistema de jubilaciones y pensiones. La forma de «abaratar» el sistema es recortar derechos previsionales, para que las personas trabajen durante más tiempo y cobren pasividades menores a las actuales durante menos tiempo en su vida.
Analicemos, entonces, esta estructura argumental.
EL AUMENTO DE LA PRODUCTIVIDAD
Podría decirse, como lo dice el proyecto, que existe un consenso entre economistas de distintas corrientes teóricas sobre la importancia de los aumentos de productividad para poder sostener los sistemas previsionales. Los sistemas previsionales que enfrentan presiones demográficas (como el nuestro, con una sociedad envejecida) cada vez presentan menor cantidad de trabajadores activos por jubilado. Por lo tanto, hay menos recursos para financiar las jubilaciones, porque las generaciones más jóvenes tienen menos capacidad para transferir recursos a la vieja. Esto quiere decir que en el fondo hay un problema de distribución de la riqueza entre activos y pasivos. Y puede arreglarse por tres vías: la primera sería haciendo una redistribución desde los activos hacia los pasivos, aumentando las tasas de contribución sobre los salarios, es decir, aumentar los ingresos de los sistemas previsionales reduciendo el salario líquido de los trabajadores. La segunda sería redistribuyendo desde los pasivos hacia los activos, reduciendo los derechos previsionales, bajando las jubilaciones, aumentando las edades para acceder al derecho previsional, tal como se quiere hacer en esta reforma. Y la tercera sería aumentando la riqueza que puede ser distribuida entre trabajadores, jubilados y pensionistas. Aumentar lo que hay para distribuir puede generar mejoras para que todos ganen sin que nadie tenga que perder. Hasta aquí es compartible la preocupación planteada en el proyecto de ley, pero, continuando con el razonamiento, podemos ver dos problemas.
El primero tiene que ver con una visión sesgada de las fuentes de la productividad laboral. Si bien es razonable entender que mejores condiciones educativas y sanitarias favorecen la creación de una fuerza de trabajo más productiva, autores como Ha-Joon Chang1 discuten que esa sea la causa principal de los aumentos de productividad. Una clase trabajadora más educada que otra será más productiva si esos conocimientos se ajustan a su sistema productivo (a su estructura productiva y posibles modificaciones que se plantee hacer, no a los vaivenes cortoplacistas del mercado), y si además existen mecanismos institucionales que permitan o incentiven la inversión en tecnologías, mecanismos que motiven el trabajo, la reflexión, la opinión y la incidencia en el proceso de trabajo, etcétera.
El segundo elemento que se debe tener en cuenta es que los aumentos de productividad no son de por sí suficientes para mejorar la sostenibilidad financiera del sistema. ¿De qué sirve generar altos y sostenidos aumentos de productividad si la nueva riqueza generada es apropiada por los empresarios y sus excedentes se destinan a cuentas bancarias o inversiones en el exterior? Por lo tanto, no solamente es necesario aumentar la productividad laboral, sino mejorar los mecanismos institucionales que permitan una mejor distribución de las ganancias de productividad. Este aspecto no solo no forma parte de las preocupaciones del Ejecutivo en esta ley, sino que en otros ámbitos se muestran inclinaciones contrarias, al intentar, por ejemplo, flexibilizar la negociación colectiva.
LA MIRADA SOBRE LAS FINANZAS PÚBLICAS
Otro de los elementos destacables de la línea argumental es una concepción cerrada de las finanzas públicas y un entendimiento del gasto público como algo estático. No se puede modificar al alza la cuantía total, por lo tanto, para aumentar un rubro, es necesario recortar otro. La argumentación en el mensaje del proyecto, así como en distintas entrevistas a los responsables políticos de la reforma, muestra como si solo hubiese tres componentes en el gasto público: seguridad social, salud y educación. Esto no tiene en cuenta otros componentes del gasto público que se podrían revisar, como el gasto destinado al aparato represivo y en particular al Ministerio de Defensa, ni tampoco las renuncias fiscales que efectúa el Estado (que se configuran como un gasto). Si se amplía un poco más la perspectiva, puede plantearse que el financiamiento para la expansión del gasto público en la educación podría generarse a través del aumento de la capacidad tributaria vinculada a la recaudación de impuestos sobre los altos ingresos o la riqueza. El anuncio presidencial acerca de una reducción de lo recaudado por el IRPF (impuesto a la renta de las personas físicas) y el IASS (impuesto de asistencia a la seguridad social) va incluso en dirección contraria.
LAS CONSECUENCIAS DE LA PRESIÓN DEMOGRÁFICA
Por último, el mensaje presupuestal reafirma una sentencia: los sistemas de reparto intergeneracional tienen riesgo demográfico.2 Esto quiere decir que los sistemas como los administrados por Banco de Previsión Social (BPS) y las cajas paraestatales pueden recibir menor cantidad de ingresos en el tiempo, producto del envejecimiento y la reducción de la población, lo que demandaría mayores transferencias de rentas generales, tensionando el equilibrio fiscal. La conclusión a la que se arriba es que es necesario modificar los parámetros que componen el sistema de reparto intergeneracional (aumentar la edad mínima de jubilación, reducir las futuras jubilaciones, reducir las pensiones), pero eso no es suficiente. Es necesario, además, modificar la estructura del sistema y ampliar los mecanismos de capitalización (sistema AFAP).
Si bien es cierto que la presión demográfica es importante para evaluar la sostenibilidad financiera del sistema, es por lo menos cuestionable que los sistemas de reparto intergeneracional (sistema BPS) sean los únicos expuestos al riesgo demográfico. En el trabajo de Nicholas Barr,3 se coloca esta frase como un mito que fundamenta las reformas previsionales que difundieron los sistemas de capitalización en el mundo (es decir, nuestros sistemas AFAP). El envejecimiento de la población reduce la población trabajadora activa y, por lo tanto –si no hay aumentos de productividad–, también disminuye el producto de un país. En sistemas de reparto, esto genera que haya menos aportantes reduciendo sus ingresos y cada vez mayor cantidad de jubilados y pensionistas (que cobran jubilaciones y pensiones por más tiempo). En los regímenes tipo AFAP sucede algo diferente. Cuando una generación muy numerosa de trabajadores se jubila, saca sus ahorros del fondo previsional para pagar su jubilación. Ese «sacar su ahorro» significa que la persona tuvo que vender activos financieros (los ahorros se invierten en activos financieros que se compran y se venden, como pueden ser títulos de deuda pública, acciones en empresas privadas, depósitos bancarios, etcétera). La generación que se retira tiene que vender sus activos a los trabajadores en actividad para obtener el dinero que será su jubilación. Pero cuando lo haga habrá menos cantidad de fondos para comprarlos, porque –como vimos– se reduce la cantidad de trabajadores por jubilado. Esto hace que baje el precio de los activos (porque hay muchos para vender y pocos para comprar), lo que provoca que las jubilaciones también bajen. Por lo tanto, los esquemas de capitalización individual también están expuestos al riesgo demográfico, su mecanismo de ajuste es diferente. Se da de forma más velada y es a costo del jubilado o jubilada, que recibe una prestación menor a la que esperaba.4 En el sistema de reparto, en cambio, cuando es necesario un ajuste se puede solventar con asistencia financiera del Estado.
Todo este aparato argumental conduce la reforma que está siendo estudiada en el Parlamento. En ella el objetivo será recortar derechos previsionales y recortar la incidencia del sistema de solidaridad intergeneracional, administrado por BPS, en el total del sistema previsional. Este será el marco de la discusión parlamentaria y estos los límites de las «mejoras» que se puedan hacerle.
*Hugo Dufrechou es magíster en Historia Económica, miembro de Cooperativa Comuna.
1. H. Chang, 23 cosas que no te cuentan sobre el capitalismo, Debate, 2010.
2. Riesgo demográfico quiere decir que los sistemas presentan el peligro de que la población envejezca y en última instancia se reduzca. Esto provocaría menores ingresos y aumentaría los gastos en el tiempo, lo que desencadenaría un desbalance financiero del sistema.
3. N. Barr, Reforming Pensions: Myths, Truths, and Policy Choices. Working Paper 00/139, Departamento de asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional, 2000.
4. I. Ortiz et al., La reversión de la privatización de las pensiones: reconstruyendo los sistemas públicos de pensiones en los países de Europa oriental y América Latina (2000-2018). Extensión de la Seguridad Social. Documento de trabajo n.º 63, Organización Internacional del Trabajo, 2019.
