Ante el documento de la CESS

La reforma previsional y sus fundamentos

A partir del 5 de octubre, comenzó a circular públicamente el documento elaborado por los representantes de los partidos de la coalición y las cámaras empresariales a la Comisión de Expertos de la Seguridad Social (CESS), con las recomendaciones para una reforma de la seguridad social. Este documento, que aborda una gran cantidad de dimensiones, maneja distintos grados de abstracción en sus propuestas: desde menciones más generales, como fortalecer el sistema de cuidados, hasta propuestas concretas , como modificar la edad mínima jubilatoria, llevándola a los 65 años. Como era esperable, estas recomendaciones han levantado distintos tipos de opiniones. Algunas positivas, que saludan la reducción de injusticias dentro del sistema –sobre todo aquellas que se deben al régimen de multicaja–, y otras negativas, que tienen como centro el cambio en los parámetros para acceder a una jubilación común.

En estas líneas, me gustaría problematizar algunos elementos de la propuesta, así como los fundamentos que la sustentan.

En primer lugar, es necesario analizar el núcleo de las recomendaciones, que son el corazón de la propuesta. Estas podrían dividirse en tres dimensiones. La primera es la reforma de los parámetros previsionales. La segunda es la intención de convergencia entre los derechos previsionales que conceden las distintas cajas paraestatales y estatales. La tercera es el aumento del régimen previsional individual, ya sea expandiendo el pilar de capitalización individual a cargo de las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP) o alentando mecanismos de ahorro voluntario previsional. Luego me ocuparé de la fundamentación detrás de los cambios propuestos y señalaré lo que –a mi juicio– constituyen dimensiones que la propuesta del oficialismo ha dejado de lado.

PRIMERA DIMENSIÓN: LA REFORMA DE LOS CÁLCULOS

Esta dimensión marca el tono de la reforma. En el documento se plantea el aumento de cinco años de la edad mínima para acceder a la jubilación común (pasaría de 60 a 65, y existiría un proceso de transición para las cohortes de trabajadores que nacieron entre 1967 y 1971). A pesar de ser el elemento tal vez más comentado, quizá la edad mínima de jubilación no sea el cambio más importante. Merece especial atención la modificación en el cálculo de las jubilaciones. Recordemos que el cálculo jubilatorio se compone de dos elementos: el salario básico jubilatorio (que es un promedio de salarios pasados y actualmente es de los mejores 20 años o los últimos diez) y la tasa de reemplazo (un porcentaje que mide la relación entre la jubilación a cobrar y el salario anterior).

En cuanto al salario básico jubilatorio, se propone ampliar el período para el promedio salarial, pasando a calcularse sobre los 25 mejores años. Nominalmente, la intención con esta modificación es incentivar a no subdeclarar ingresos salariales y fomentar la aportación. En los hechos, dado que en la vida laboral los ingresos salariales van aumentando (por las carreras laborales, la antigüedad, el aumento de productividad, etcétera), tomar salarios cada vez más viejos (menores en la vida laboral) hace que el promedio total sea menor. En otras palabras, para un trabajador o trabajadora, el promedio de sus mejores 20 años probablemente sea mayor que el de sus mejores 25.

El segundo componente –las tasas de reemplazo, que en la propuesta pasan a llamarse tasas de adquisición de derechos– también sufre modificaciones. En el documento se sugiere que pasen a establecerse por años de servicio realizados: entre 1,1 y 1,35 por ciento por cada año computado. Actualmente, alguien con 65 años de edad y 30 años de aporte (requisitos mínimos propuestos para acceder a la jubilación común) recibe el 55 por ciento de su salario básico jubilatorio. Con la modificación (suponiendo la mayor tasa de adquisición de derecho sugerida), una persona con esas características recibiría el 40,5 por ciento de su salario básico jubilatorio (que, recordemos, ya será menor al calculado con la fórmula actual).

Adicionalmente a la jubilación se recomienda un mecanismo de complemento basado en un ingreso mínimo garantizado. Este ingreso está pensado para todas las personas que configuren causal jubilatoria y los mayores de 70 años, independientemente de sus años de aporte. El monto se recomienda que sea del valor de la actual pensión no contributiva por vejez (13.035,18 pesos). Para quienes configuren causal de aporte, se recomienda un ingreso suplementario (para jubilaciones menores a 39 mil pesos, que varía en función de la jubilación cobrada y la relación entre los ingresos mínimos y máximos establecidos). Por ejemplo, si tomamos estos parámetros y la fórmula de cálculo sugerida, una jubilación de 20 mil pesos generaría un suplemento de 6.369 pesos.

Actualmente el promedio de edad de jubilación de quienes están comprendidos en el régimen del Banco de Previsión Social (BPS) es de 62 años, dado que las jubilaciones que se pagan con los mínimos parámetros requeridos en general son muy bajas. Por lo tanto, si se confirmaran las modificaciones propuestas, es esperable que las edades efectivas de jubilación aumenten aún más de lo que lo harían si solo se hubiese aumentado la edad mínima de jubilación.

SEGUNDA DIMENSIÓN: LA CONVERGENCIA DE LOS REGÍMENES

Esta dimensión es la más difusa, dado que sugiere atender las diferencias en el régimen laboral de algunas actividades (especialmente la militar y la policial). Es decir, respecto al resto de las cajas, se propone converger a los mismos parámetros que para el régimen BPS, pero el avance en este sentido queda bajo un manto de duda. Y, al mismo tiempo, se da un paso hacia la extensión del régimen previsional individual. En definitiva, se propone incorporar mecanismos de capitalización individual en las cajas paraestatales.

TERCERA DIMENSIÓN: EXTENSIÓN DEL RÉGIMEN DE CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL

La reforma se propone impulsar el régimen de las AFAP. Entre las propuestas para llevar adelante esta intención (alentadas por la asociación de AFAP privadas), destaca la asignación por defecto a trabajadores y trabajadoras cotizantes al artículo 8 de la ley 16.713. Este artículo permitía la división del aporte entre el BPS y la AFAP antes de tener ingresos laborales mínimos para entrar en el régimen AFAP. En el documento de diagnóstico (publicado por la comisión en marzo de 2021), se justificaba esta recomendación porque actualmente es más conveniente para muchos trabajadores y trabajadoras entrar en el artículo 8 que no entrar. Esto ocurre por dos cosas. En primer lugar, porque si su carrera laboral permite que sus ingresos aumenten a niveles que obliguen su incorporación al régimen AFAP, al haber aportado desde antes, generó mayores ahorros y, por lo tanto, en el futuro cobraría mayores rentas vitalicias. Pero, sobre todo, para los trabajadores es más conveniente optar por el artículo 8, por el régimen de bonificaciones jubilatorias en el BPS. Este régimen de bonificaciones se creó para incentivar la incorporación de trabajadores y trabajadoras al régimen de las AFAP. Al incorporarlos por defecto –como sugiere el oficialismo–, no tiene sentido mantener el incentivo, dado que no hay demasiado para elegir (solo optar por salirse, lo que, en general, es más complicado, dado que requiere un mayor acceso a la información). Por ello, como sería lógico, se propone eliminar las bonificaciones. Entonces, el saldo de la propuesta es la incorporación por defecto de más trabajadores y trabajadoras al régimen de las AFAP, extendiendo el régimen de capitalización individual.

EL FUNDAMENTO DE LOS CAMBIOS

Más allá de los detalles, vale la pena discutir en qué se basa la decisión de recortar derechos jubilatorios y fomentar la privatización de la seguridad previsional expandiendo el régimen de las AFAP. Para esto, además de las recomendaciones, tenemos que atender al documento de diagnóstico presentado en marzo.

Según la mayoría del CESS, la seguridad social es un pacto entre generaciones. Las generaciones jóvenes aportan para que puedan vivir dignamente las generaciones mayores. Nuestro régimen actual permite que la suma de las jubilaciones cobradas por una persona al cabo de su vida sea mayor a la de los aportes a la seguridad social efectuados durante su vida activa. Por lo tanto, habría una explotación de las generaciones jóvenes y esto sería cada vez más grave, porque cada generación tiene que aportar más que la anterior, pues este proceso es exacerbado por una dinámica demográfica caracterizada por el envejecimiento poblacional (cada vez hay menos jóvenes por anciano, por lo tanto, el esfuerzo de cada joven para financiar las prestaciones de los últimos debe ser mayor). Este razonamiento solo permite tomar una definición: intentar que cada generación (y dentro de ella cada persona) cobre lo que aportó. Para llegar a esto, se opta por ampliar los aportes (al aumentar los años de trabajo) y recortar lo que se cobra (bajando las jubilaciones).

LAS DIMENSIONES OLVIDADAS

Más allá de la solución encontrada al problema, es necesario concentrarnos en el razonamiento mismo o en la constitución del problema a ser abordado. En primer lugar, la lógica que trasunta el diagnóstico deja de lado un fenómeno muy importante para considerar junto con el envejecimiento poblacional: el aumento de la productividad. Si bien es cierto que tendencialmente hay menos trabajadores y trabajadoras por jubilado o pensionista, no menos cierto es que los trabajadores y trabajadoras de hoy generan mayor riqueza (pasible de ser distribuida a la generación retirada del mercado de trabajo) que los trabajadores y trabajadoras del pasado.

El proceso de crecimiento de la productividad laboral en nuestra economía ha sido discreto históricamente en comparación con el de países desarrollados; sin embargo, juega un papel fundamental en el financiamiento de políticas de seguridad social, tales como el sistema previsional. Diversos autores de distintas corrientes concuerdan en la importancia de analizar el aumento de la riqueza producida por trabajadoras y junto con dinámicas como el envejecimiento poblacional.1 Pero, adicionalmente al aumento productivo, es necesario considerar cómo se reparten las ganancias de dicha productividad. Este aspecto es fundamental para analizar regímenes previsionales basados en el financiamiento sobre el salario. Si los cambios tecnológicos que generan mayor capacidad productiva se traducen en depósitos de residentes en el exterior y no en aumentos en los niveles de salario real ni empleo, continuará el problema del financiamiento del sistema previsional.

El segundo elemento a tener en cuenta del fundamento en la reforma es el análisis individual que se hace de la relación entre ingresos y egresos. Más allá de ser posible que una persona en su retiro reciba más de lo que aportó siendo trabajador (por el mencionado aumento de la capacidad productiva en el tiempo), la pregunta que queda es si metodológicamente esto es deseable para abordar el régimen de seguridad social. Tomar como unidad de análisis al individuo niega el asunto de la seguridad económica en la vejez (propósito de un esquema jubilatorio) como un problema social (del colectivo). Avanzar en esquemas individuales (de capitalización individual o de ahorro voluntario) es pasar un problema desde la órbita social (si el colectivo de personas considera que es justo o no que una persona pueda vivir de manera decente los últimos años de su vida, independientemente de cómo haya sido su historia laboral) hacia la individual (si tomó las mejores decisiones financieras en su etapa activa). Simbólicamente, este paso es muy grave y va en contra de los principios de solidaridad y universalidad.

En suma –e independientemente de aspectos positivos que pueda haber en esta reforma–, de acuerdo a las propuestas presentadas, se puede visualizar un sistema que mediante el recorte de derechos previsionales lesiona el sentido de seguridad social al pasar a la responsabilidad individual. En términos generales, esto va de la mano y es congruente con distintas políticas desarrolladas por este gobierno, amparadas en la doctrina liberal y que tienen como objetivo reducir la responsabilidad del Estado en la provisión de bienestar social.

* Economista de la cooperativa Comuna.

1. Pueden mencionarse a Paul Samuelson como neoclásico, a Joseph Stiglitz y a Peter Orzag como desarrollistas, a Andras Uthoff como estructuralista o a Xabier Arrizabalo y Luis Buendía desde una perspectiva marxista.

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