En ocasión de recibir el título de doctor honoris causa por la Udelar en 2006, el maestro Miguel Soler Roca, aludiendo al momento de cambio político y educativo, señalaba: “Invertimos la clepsidra y empezamos a vivir el nuevo tiempo”. Asumía que había llegado la hora del cambio. Pues llegó un nuevo tiempo, una nueva vuelta de la clepsidra en la que el agua comenzó a correr en otro sentido. El proyecto de la ley de urgente consideración (Luc) así parece indicarlo, también en educación.
En primer término, me acerco al análisis del articulado sobre educación en la Luc sin pretensiones jurídicas, sin prejuicios, reconociendo que el gobierno electo tiene la derecha para proponer cambios y nombrar a quienes dirijan la educación no universitaria en el período.
En segundo término, debo reconocer que los primeros nombres propuestos –en un contexto de cambio de gobierno de izquierda a centroderecha– para el Codicen, de la Anep, ofrecieron cierto grado de tranquilidad, pues son profesionales del sistema que conocen la educación pública, que han tenido responsabilidades importantes en la Anep y a quienes reconozco como personas de diálogo. Me refiero a Robert Silva y a Juan Gabito Zóboli.
En tercer término, me parece importante que los tres primeros capítulos de la ley general de educación (“Definiciones, fines y orientaciones generales de la educación”, “De los principios de la educación” y “Política educativa nacional”) se mantengan. Esto da la certeza de que un núcleo de conceptos claves y definitorios de la educación uruguaya tiene una base consensual amplia y puede ingresar al carácter de política de Estado. Son tres capítulos que invito a releer, porque son la esencia de la educación en un país democrático.
No obstante, la lectura atenta permite observar cambios sustantivos en la dirección estratégica y en la dirección política de la educación. La vuelta de la clepsidra se observa en: i) el pasaje del énfasis en la educación pública a una mayor participación de la educación privada en todos los niveles; ii) la subordinación de la Anep a las políticas del Mec y –a través de este– a las políticas del gobierno; iii) el pasaje de la descentralización operada en las últimas administraciones a la centralización de las políticas en el Mec y el pasaje de las competencias sustanciales de los subsistemas al Codicen; iv) el pasaje de la participación a la concentración de las decisiones.
En este contexto de propuestas, veamos cinco aspectos que, a mi juicio, son los más relevantes y una extravagancia de la economía política.
Participación versus control político. Originalmente se habían puesto en cuestión algunos aspectos de la participación docente, especialmente los consejeros electos. Primero se propuso eliminar esos cargos, pero ahora –negociaciones internas de la coalición mediante– se propone mantener los dos consejeros electos en el Codicen y eliminar los cargos electivos en los consejos desconcentrados de Primaria, Secundaria y Educación Técnico Profesional, mediante un nuevo arreglo institucional, que es la transformación de esos consejos en direcciones generales unipersonales. Esto es un recorte de participación sustentado en una premisa falsa: el obstáculo de los consejeros electos en las acciones de los desconcentrados, cosa que nunca sucedió. Pero, además, se garantiza el nombramiento –o cese– de los directores generales, los subdirectores y los consejeros de Formación Docente –ámbito al que no ingresará la oposición– sólo con los tres votos de los consejeros políticos. Es decir, los dos consejeros electos podrán discutir o proponer, pero no son necesarios para decidir nada.
Por su parte, los designados por el Poder Ejecutivo al Codicen deberán adherir públicamente a las líneas estratégicas de la educación elaboradas por el Mec. Esto es porque, dentro de las competencias del Mec, se incluye en el literal D “elaborar el Compromiso de Política Educativa Nacional que acompañará la solicitud de venias [el destacado es propio]”. Esto resulta un compromiso moral sin efectos jurídicos, porque para la destitución de estos consejeros seguirá vigente únicamente lo establecido en la Constitución de la República.
DIRECCION ESTRATEGICA DE LA EDUCACIÓN. Este es seguramente el cambio más importante de la Luc para la educación y el más polémico en términos jurídicos y políticos. La dirección estratégica de la educación se transfiere de la Anep al Mec. Además del documento “Compromiso de política educativa nacional”, que acompañará la solicitud de venias –según el literal E propuesto para el artículo 51–, el Mec tendrá a su cargo: “Elaborar y enviar a la Asamblea General para su aprobación, antes de la presentación de la ley de presupuesto, el Plan de Política Educativa Nacional, en el que se fijarán los principios generales y las metas de articulación entre las políticas educativas y las políticas de desarrollo humano, cultural, social, tecnológico y económico que servirán de marco a la elaboración de políticas educativas específicas [el destacado es propio]”. Es decir, la Luc propone una norma que debe ser aprobada por la Asamblea General. Asimismo, señala que los cometidos de los subsistemas se deben inscribir “en el marco de los lineamientos generales y metas establecidos en el Plan de Política Educativa Nacional”. En suma, la dirección estratégica de la educación pasa de la Anep al Mec para asegurar que las políticas educativas sean consistentes con las demás políticas del gobierno.
Estas modificaciones son contrarias al propósito de la autonomía dispuesto originalmente por el artículo 100 de la Constitución de 1919. Como señala Felipe Rotondo,1 apoyado en Justino Jiménez de Aréchaga, “la autonomía tiene dos motivos, uno ‘político’, el de ‘restringir la actividad del Ejecutivo central’, y otro ‘técnico’, el de ‘organizar administraciones especiales para fines especiales’”. De Aréchaga señala, además, que la autonomía implica “el reconocimiento de la competencia privativa del ente autónomo para fijar las reglas técnicas a las cuales deberá ajustarse el funcionamiento del servicio especial que se le ha confiado” y que, por lo mismo, “la consagración constitucional de la autonomía no solamente constituye un límite para la administración central, sino que limita, a la vez, los poderes del Parlamento”.2 En palabras de Carlos Real de Azúa, construir institutos que “no estuvieran sujetos al juego de la política menuda fue uno de los propósitos orientadores en la creación de los entes autónomos”.3
Pero la verdadera incógnita del cambio no está en los artículos propuestos de la Luc, sino en los contenidos a los que deberán adscribirse moralmente los miembros políticos del Codicen en el texto “Compromiso de política educativa nacional”, que acompañará las venias, y en el Plan de Política Educativa Nacional, que deberá aprobar la Asamblea General. Esto es algo que resulta a todas luces inconstitucional, a saber: que el Parlamento asuma las competencias técnicas autonómicas con la iniciativa del Poder Ejecutivo. El Plan de Política Educativa Nacional puede llegar a disponer que la Anep comience con un plan de estudios en anillos, como fue propuesto alguna vez, o que se dispongan transferencias de recursos públicos, a través de cápitas o vouchers, para los centros públicos de gestión privada. En realidad, no lo sabemos, y ese es el problema.
REVÁLIDAS. En la propuesta, los tres entes de la educación tienen tratamientos disímiles. La Utec mantiene el cometido de reválidas (artículo 16, literal G, de la ley 19.043) “enel marco de sus respectivas competencias”. La Anep también mantiene, a través de sus subsistemas, la potestad de “conferir y revalidar certificados de estudio nacionales y revalidar certificados de estudio extranjeros en los niveles y modalidades de educación a su cargo” (artículo 63 de la ley 18.437). No obstante, la Udelar pierde esta potestad mediante la siguiente fórmula: “Derógase el literal G del artículo 21 de la ley No 12.549, de 16 de octubre de 1958”, es decir, de la ley orgánica de la Universidad. Esta potestad, en la Luc, pasa de la Udelar al Mec: “Ocuparse de los procesos de reconocimiento y reválida de diplomas, títulos y certificados extranjeros habilitantes para el ejercicio profesional, con excepción de lo establecido en el artículo 63, literal L, de la presente ley” (literal M, artículo 120).
LOS NUEVOS ESTATUTOS. El artículo 162 de la Luc (“De los estatutos del personal docente y no docente”) resulta ser el más discutible en términos formales y sustanciales. En términos formales, porque una ley no puede ingresar en aspectos técnicos específicos del estatuto de un ente. Uno de los aspectos claves y primigenios en la doctrina son las atribuciones estatutarias de los entes autónomos y especialmente los de la educación. Referido a las potestades de los entes de enseñanza en materia de autonomía, no puede haber mejor defensa que la que hizo Pivel Devoto en el Parlamento, cuyos argumentos están recogidos en el texto “Defensa del instituto del concurso y de la autonomía de la enseñanza” (Anep, 1990). Allí se resumen algunos informes jurídicos y la doctrina más recibida, referida a la potestad regulatoria de los entes de la enseñanza, con citas de Daniel Hugo Martins, Gonzalo Aguirre Ramírez, Jiménez de Aréchaga y Cassinelli Muñoz, entre otros autores. Queda claro, según el doctor Aguirre, “que la autonomía no sólo implica un descenso total de los poderes de administración y –en tal sentido que nadie discute– el grado máximo de descentralización, sino que también supone un descenso amplio de poderes de legislación material en el ámbito de la especialización del ente […]; las materias comprendidas en la especialización de los entes autónomos no pueden ser reguladas por ley formal, sino que están reservadas a su potestad reglamentaria autónoma ejercida por medio de sus ordenanzas”. Mal puede el artículo propuesto en la Luc regular por ley el estatuto del funcionario de la Anep. El propio artículo propuesto reconoce –indirectamente– que lo anterior no corresponde a la ley, con figuras como “la Anep podrá”, “fomentará”, “podrá disponer”, “en caso de que decida”, etcétera.
En términos sustanciales, el artículo 162 de la Luc es discutible, porque hoy la Anep puede aprobar todas las propuestas del artículo con la ley vigente (planteles estables, incentivos salariales por contexto social, cosa que ya se hizo) o modificar la evaluación docente. Lo que no es posible es “crear nuevos estatutos” con vigencia simultánea (como se pretende), porque no puede haber dos reglas laborales para una misma función docente (es un principio del derecho laboral). Puede haber un estatuto para docentes y otro para no docentes –porque son funciones distintas–, y puede cambiarse el estatuto, pero debe ser para todos y negociado con los sindicatos. El literal A del artículo de la Luc dice: “La aceptación de acogerse a un nuevo estatuto también implicará la aceptación de las modificaciones posteriores”. Esta es una cláusula abusiva en cualquier contexto.
Lo seguro es el caos que supone la vigencia de dos o más estatutos docentes, uno de los cuales es por adhesión o cooptación. Significará la construcción de una grieta más profunda que la que se generó entre docentes durante la reforma de la administración Rama. Queda claro que quien adhiera al nuevo estatuto tendrá como incentivos la prioridad en la elección de centros, la concentración de carga horaria y el salario diferencial. Pero, como contrapartida, tendrá que aceptar el “compromiso con una metodología de trabajo o un proyecto de centro”, la evaluación docente y que los directores decidan la continuidad en ese centro educativo.
FORMACIÓN DOCENTE UNIVERSITARIA. La Luc elimina la concepción de la formación docente como enseñanza terciaria universitaria (actual artículo 31 de la ley de educación). En lugar de ello, crea un procedimiento voluntario de reconocimiento del nivel universitario de carreras de formación docente impartidas por instituciones públicas no universitarias. Es decir, el Ipa y los Institutos Normales de Montevideo (o cada uno de los 33 institutos de formación docente) deberán presentarse en el Mec para que se les reconozca el nivel universitario. Por otra parte, se modifica el artículo 84 de la ley vigente, que crea el Instituto Universitario de Educación; en su lugar, el Mec desarrollará un Programa Nacional de Fortalecimiento de la Profesión Docente, que, entre otras competencias, tendrá la de “promover el desarrollo de programas universitarios de formación docente, en un marco de respeto a la autonomía de las instituciones formadoras”, así como la de “crear un Sistema Nacional de Becas de Formación Docente que premie la continuidad y calidad de los estudios por parte de estudiantes de formación docente universitaria de todo el país”. Del texto se desprende que los programas y las becas (es decir, los recursos y las políticas) incluyen al sector público y al privado.
LA EXTRAVAGANCIA. Un aspecto incomprensible es que la Luc elimine del artículo 14 de la ley de educación la prohibición “de suscribir acuerdos con Estados u organismos internacionales que signifiquen considerar a la educación como un servicio lucrativo o alentar su mercantilización”. Esto puede ser una chambonada política, pues, por razones de economía política, ni los famosos consultores chilenos del Banco Mundial ni el mismo Milton Friedman hubieran propuesto esta eliminación, o puede ser que esté latente la idea de alentar la mercantilización, es decir, el subsidio a la educación privada, los vouchers o cápitas, y la creación de un mercado. Si fuera así, apelo a los legisladores de la oposición, a los independientes, a los wilsonistas y a los batllistas para que no lo permitan.
En suma, hay al menos una guiñada política importante a la educación privada y se concentra en garantizar el control político de la educación desde el gobierno. En este sentido, no se puede tapar el sol de 100 años del instituto de la autonomía en la Constitución uruguaya con el dedo de una Luc. Si la idea es que el Mec dirija la educación, asunto comprensible, la opción es que se cambie la Constitución. Esto no es un problema de izquierda o derecha, sino un problema constitucional. Ningún organismo que se cree por encima de un ente de la enseñanza puede tener una vinculación jerárquica, ni ser de carácter deliberativo o sujeto a la buena voluntad de las partes y actores, incluidos los órganos de la actual ley de educación y el propio Mec. Recuerdo que, en la primera administración de la Anep (1985‑1989), el profesor Pivel Devoto se negaba a asistir a la Comisión Coordinadora de la Educación del Mec, de la que en aquel entonces estaba a cargo la doctora Adela Reta, por la asimetría jerárquica de sus integrantes y porque la Anep –como ente– no podía someterse a decisiones de ese órgano.
Creo que todavía existe un espacio para el diálogo. Espero que este anteproyecto de ley sea la oportunidad para alcanzar amplios acuerdos con el objetivo de conquistar una educación que no reproduzca la sociedad como hasta ahora, una educación democrática, aquella que, en palabras de Bourdieu y Passeron –en el último párrafo del libro Los herederos–, se pone como fin incondicional “permitir al mayor número posible de individuos el adquirir en el menor tiempo posible, lo más completa y perfectamente posible, el mayor número de las aptitudes que conforman la cultura educacional en un momento dado”.
* Egresado del Ipa, exconsejero de Educación Secundaria.
1. Rotondo, F (2009). “Instrumentos jurídicos del sistema educativo uruguayo”. Revista de Derecho / Universidad de Montevideo.
2. Justino Jiménez de Aréchaga. La Constitución nacional, tomo VII, pág 49, Montevideo.
3. Baudean, M (2012). “Autonomía administrativa y control democrático”. Cuadernos del Claeh, número 100. Montevideo, segunda serie, año 33, pág 81.
