En los últimos días de 2017 el Poder Ejecutivo envió al Parlamento un proyecto de ley sobre el tratamiento a dar a los inmuebles urbanos “vacíos y degradados”. Reanudado el trabajo parlamentario, el proyecto pasó a discusión en la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores, donde fue aprobado el 17 de abril, artículo por artículo (por unanimidad, a excepción de uno de ellos).1
La aprobación se produjo, curiosamente, antes de escuchar al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (Mvotma), promotor de la iniciativa, elaborada por sus técnicos y los de la Agencia Nacional de Vivienda (Anv), así como a los alcaldes de los municipios montevideanos de zonas centrales –a quienes se recibirá ahora–, ni de conocer la opinión de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, a la que recién se consultó luego de la aprobación. Dicha aprobación, por tanto, debería entenderse como “provisoria”, es decir, sujeta a modificaciones en las posteriores etapas parlamentarias, teniendo en cuenta los aportes de los actores mencionados.
También es curioso que los 34 artículos del proyecto fueran votados en menos de una hora, y que sobre ninguno de ellos (incluso el que no tuvo unanimidad) hubiera discusión ni intervención alguna de los cuatro senadores presentes en la comisión (tres frenteamplistas y un blanco).
Aunque su exposición de motivos no lo dice, el proyecto parece ser sustitutivo del que hace más de cinco años presentaron los diputados Alfredo Asti y Mauricio Guarinoni (Asamblea Uruguay-Frente Amplio) concerniente a los inmuebles abandonados. Si el votado en comisión fuera un proyecto complementario de aquél, no habría dudas en saludar la iniciativa, porque en ella se contemplan algunos aspectos que Asti y Guarinoni no cubrían en el suyo. Pero si en cambio fuera sustitutivo, como se presume, la cosa cambia, porque la nueva iniciativa se queda bastante más acá respecto del alcance de la anterior.
LAS DIFERENCIAS. Las diferencias entre un proyecto y el otro son de concepto, alcance y procedimientos, y supuestamente de constitucionalidad. Comencemos por lo más importante: el concepto. El proyecto Asti-Guarinoni aborda los inmuebles abandonados, y el del Mvotma, los vacíos y degradados. El abandono tiene como consecuencia la pérdida del derecho de propiedad, como sucede en otros casos: por ejemplo, en la prescripción adquisitiva, que reconoce el mejor derecho del que posee y usa, frente al del que tiene el papel que lo acredita como dueño. Esa pérdida del derecho de propiedad genera la vacancia, y en consecuencia, según el Código Civil, el pasaje al dominio del Estado. No hay compensación, no se reconoce el derecho a ella de quien abandona, que incumple su obligación de uso, establecida por la ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible.2 Aquí se aplica, en toda su potencia, el concepto de función social de la propiedad.
El proyecto del Ministerio, en cambio, sigue reconociendo la propiedad, la cual no se discute en ningún momento. Si el inmueble está vacío y degradado, se le dan plazos a su propietario para solucionar la situación, y si no lo hace, va a remate público, cuyo producido es para el propietario (previo pago de las deudas garantizadas por el inmueble, si las tiene). Lo más factible, por la vía del remate, es que ese inmueble pase a otro privado y ahí quizás el problema se solucione (aunque nada asegura que el inmueble cumplirá una función social y no será objeto de nueva especulación), o empiece de vuelta con otros actores, porque si el nuevo propietario no modifica la situación, habrá que emprender nuevamente el camino del remate. El inmueble sólo pasará al Estado si su oferta es la mejor o iguala a la mejor en el remate, o si éste resulta desierto en dos instancias sucesivas.
Con relación al alcance, el proyecto del Mvotma refiere sólo a inmuebles urbanos, y dado que requiere necesariamente que estén vacíos y degradados (no una cosa u otra, sino ambas) deja de lado los terrenos baldíos (sin duda, una parte importante del problema), a los que no alcanza el concepto de degradación en la redacción aprobada. Es más, si la degradación se resuelve, aunque el inmueble continúe vacío, ya no habrá acción judicial sobre éste. Entonces, ¿por qué vacíos y degradados, y no degradados solamente?
En tercer lugar, en lo vinculado al procedimiento, en ambos proyectos hay una actuación de la justicia, que asegura las garantías para el propietario: en un juicio, en el caso del texto de Asti y Guarinoni, y en uno o más, en el otro. El resultado en la primera circunstancia es directo (el inmueble pasa al Estado), mientras que en el proyecto del Mvotma el juez sólo intimará al propietario abandónico a actuar, y ahí comienza otra etapa. Se ha objetado que el pasaje del inmueble al dominio fiscal no garantizaría que será usado, pero eso ya es desconfiar demasiado del Estado y de las voluntades políticas.
CONSTITUCIONALIDADES. El tema de la constitucionalidad parece dudoso en ambos proyectos, pero no hay que olvidar que la Constitución se interpreta de acuerdo a los intereses, justamente, de quien la interpreta, y que, en todo caso, el resultado depende de cómo está integrada en ese momento la Suprema Corte de Justicia, como ya hemos visto reiteradamente en otros asuntos.
Sobre el proyecto de los dos diputados frenteamplistas hay un par de informes jurídicos que impugnan su constitucionalidad, pero también otro de la Facultad de Derecho que plantea algunas objeciones a la redacción, pero no de constitucionalidad. Sobre el texto del Ministerio aún no hay opiniones jurídicas, pese a su aprobación en la comisión, aunque pensando en los dos casos de forma semejante, también podría haber sospechas de inconstitucionalidad.
Pero no hay que olvidar, parafraseando al Cuarteto de Nos (“Todo lo que me gusta es pecado o hace mal/ Todo lo que me gusta es muy caro o ilegal”), que parecería que todo lo que se necesita en políticas sociales es inconstitucional o no tiene los votos suficientes.
ALGUNAS CONCLUSIONES. Volvamos al principio: el proyecto redactado por los técnicos del Mvotma y la Anv no se contradice con el de Asti y Guarinoni, y los mecanismos que establece pueden ser una alternativa de interés para algunos casos, como el de inmuebles degradados pero no abandonados, aunque en esa situación quizá sería más eficaz un préstamo “blando” al propietario para que haga las reparaciones del caso que una ley. Por ello la aprobación del proyecto, que seguramente se concretará, será positiva en la medida que no signifique el entierro de la otra iniciativa, más potente.
De todos modos, hay detalles a revisar en el proyecto del Ministerio, a lo que ayudará una discusión prolija. Por ejemplo, el punto ya citado de combinar la compulsión con créditos adecuados para ayudar a actuar al propietario en la rehabilitación; la consideración genérica como inmuebles degradados a las obras inconclusas o interrumpidas (lo que incluye a aquellas sin permiso de construcción o aportes a la seguridad social), extraña en un país donde la construcción progresiva y la informalidad son caminos que debe transitar la gente de menores recursos; la de calificar como vacío a lo que está ocupado precariamente; la no inclusión de las intendencias departamentales como actores posibles de las demandas, y otros.
- Se trata del artículo 9, relacionado con las diligencias preparatorias para el juicio.
- Artículo 37 de la ley 18.308.
