En las dos últimas cumbres del Mercosur, el gobierno de Luis Lacalle Pou no firmó la declaración conjunta con sus pares del bloque como forma de protesta por la demora en la aprobación del acuerdo del Mercosur con la Unión Europea, entre otros reclamos. Adicionalmente, el canciller Francisco Bustillo afirmó en rueda de prensa que Uruguay precisa considerar «la posibilidad de dejar el Mercosur en su condición de Estado fundacional y pasar a ser un Estado asociado».
En esta nueva fase de la integración regional en que Brasil está buscando retomar su papel de liderazgo, la tensión aplicada por el gobierno uruguayo ocasiona desgaste y no resultados. Salir del Mercosur es una decisión que, como el propio canciller reconoció, está más allá de su esfera de acción y decisión. El Mercosur no es apenas un bloque de integración comercial, existe integración en las áreas sociales, laborales y solución de controversias.
Apenas a modo de ejemplo: si Uruguay saliera del Mercosur, perdería acceso a la libre circulación de personas, bienes y capital, y no tendría los beneficios arancelarios con uno de sus principales socios comerciales, Brasil, que representó en 2022 el principal origen de sus importaciones (23 por ciento de las importaciones totales) y el tercer destino de sus exportaciones (14 por ciento de las exportaciones totales). Las exportaciones con mayor valor agregado son destinadas a la región, para todos los países del Mercosur. Durante la pandemia del covid-19 fue inexistente la acción conjunta entre los países de la región, algo que podría haber sido de gran importancia. Actualmente, Uruguay está atravesando una crisis hídrica gravísima en la que tal vez sus países vecinos podrían ser de ayuda.
No es adecuado afirmar que el Mercosur es apenas una zona de libre comercio imperfecta, ya que la integración del bloque va más allá de las relaciones comerciales. Existen asimetrías que precisan ser reducidas, y uno de los principales instrumentos para ello es el FOCEM (Fondo de Convergencia Estructural). Este fondo, creado en 2006, financia proyectos para la reducción de asimetrías y el desarrollo de los Estados parte. Los recursos de este fondo son aportados (o deberían ser) anualmente en proporción al PBI de cada país. Así, Brasil hace el mayor aporte, un 70 por ciento, seguido por Argentina con 27, Uruguay con 2 y Paraguay con 1 por ciento. La distribución de los recursos es inversa, con el fin de privilegiar a las menores economías: Paraguay, 48 por ciento, Uruguay, 32 por ciento, Argentina y Brasil, 10 por ciento. Brasil acumulaba una deuda de aproximadamente 100 millones de dólares, que se pagó en abril del presente año.1
BRASIL SE MUEVE
El gobierno de Brasil busca retomar las relaciones diplomáticas y alianzas con sus socios regionales y ha colocado el tema de la integración regional con los países de América del Sur como prioridad en su política externa. Esto se manifiesta en los siguientes actos: i) el discurso de asunción de mando del presidente Luiz Inácio Lula da Silva; ii) las visitas presidenciales a Argentina y Uruguay al inicio del mandato; iii) la reunión con todos los presidentes de América del Sur y la firma del Consenso de Brasilia,2 y iv) el discurso en la última cumbre del Mercosur.
En el discurso de asunción de mando, el presidente Da Silva marcó la diferencia con su predecesor no solo respecto a su inserción internacional y el retorno de la política externa «activa y altiva»,3 sino también en torno a la importancia de los países vecinos para esta estrategia. En la primera visita de Lula da Silva a Argentina, fue anunciada la creación de una moneda común para transacciones bilaterales con el objetivo de reducir la dependencia del dólar. Esta es una propuesta que aún no ha sido desarrollada, pero que evidencia una voluntad política de avanzar con relación a las barreras a la integración. En su visita a Uruguay, fueron tratadas cuestiones relacionadas con obras de infraestructura. En el Consenso de Brasilia, el gobierno de Brasil reiteró el compromiso con la integración regional, algo que de igual forma fue enfatizado en la cumbre del Mercosur.
La política exterior durante el gobierno de Jair Bolsonaro (2018-2022) fue ideologizada y alineada a Estados Unidos durante el gobierno de Donald Trump. Posteriormente, siguió una orientación conservadora que llevó a la aproximación con gobiernos y candidatos de derecha. Durante el gobierno de Bolsonaro, Brasil dejó de participar de la Unasur (Unión de Naciones del Sur) y se unió al Foro para el Progreso de América del Sur, iniciativa impulsada por los gobiernos de Colombia y Chile, donde tuvo escasa participación, y salió de forma unilateral del Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la Asociación Latinoamericana de Integración. Bolsonaro hizo apenas una visita presidencial a Uruguay y Paraguay, dos a Argentina y ocho a Estados Unidos. La política externa de su gobierno consiguió aislar a Brasil del mundo y, al mismo tiempo, darle la espalda a América del Sur.
CRISIS DE LA INTEGRACIÓN, CRISIS SANITARIA Y CRISIS ECONÓMICA
El período reciente (2019-2022) se caracterizó por la fragmentación política y la desintegración económica en Sudamérica, con una creciente polarización política en el interior de los países y en la región, agravadas por la fuerte disminución de la interdependencia económica, en buena medida, producto de la caída del comercio intrarregional, que registró en 2020 el nivel más bajo de los últimos 20 años.4 A esto se le suma la crisis económica consecuencia de la pandemia del covid-19, de la que aún no nos recuperamos.
El regionalismo poshegemónico, popularmente conocido como «onda rosa», se caracterizó por la retomada del diálogo entre los 12 países de América de Sur, a pesar de las diferentes orientaciones políticas de los gobiernos, con el objetivo de avanzar en el proceso de integración.
Este período se apoyó en la bonanza del boom de los commodities, que tuvo como contrapartida la reprimarización de las economías. Con el objetivo de reducir la hegemonía estadounidense en la región, América Latina se aproximó a China, que ha aumentado progresivamente su presencia no solo en el comercio, sino también en las inversiones (especialmente en Brasil, Chile y Perú), en particular, en los sectores de infraestructura, energía, minería y financiero. Así, la región apenas sustituyó a la potencia de la cual depende.
El contexto actual es de desaceleración de la economía mundial, con un conflicto bélico en Europa que amenaza escalar a una guerra nuclear y una disputa geoeconómica entre Estados Unidos y China. América del Sur se encuentra en una situación delicada, con previsión de bajo crecimiento económico (0,6 por ciento para 2023)5 y fuerte inestabilidad política en algunos países de la región. Sin embargo, Brasil está buscando retomar la integración con sus vecinos, y esta puede ser una oportunidad para que Uruguay mejore su inserción regional y continúe teniendo una inserción internacional articulada al Mercosur. Dejar el bloque no solo implica perder los beneficios de la membresía, sino también todo lo que se ha dedicado al proceso. Este no es el mejor momento para aventuras en solitario, ya que la tendencia en el comercio internacional va hacia un aumento del proteccionismo y en la política internacional hacia la polarización. Por lo tanto, Uruguay tiene más a ganar sumando fuerzas a la reanudación integracionista, a pesar de las dificultades.
1. Nota Conjunta do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério do Planejamento e Orçamento.
2. Consenso de Brasília, Ministério das Relações Exteriores.
3. Celso Amorim fue quien acuñó esta definición de política externa brasileña al asumir el cargo de canciller en el primer gobierno de Lula da Silva, y se refiere a que Brasil no debe curvarse a la agenda internacional impuesta por los países centrales, sino que debe tener su propia agenda y buscar su inserción autónoma a nivel global.
4. Fragmentación política y desintegración económica en Sudamérica: un análisis del protagonismo regional de Brasil, Pedro Silva Barros, Julia de Souza Borba Gonçalves y Sofía Escobar Samurio, 2022.
5. CEPAL. Comunicado de prensa, 20-IV-23.
