—Una de las razones que motivan este trabajo1 es que las políticas desplegadas en Uruguay tendientes a mejorar la calidad del empleo han sido efectivas pero insuficientes. ¿Cómo caracterizaría estas políticas?
—Uruguay ha desplegado dos vías de protección para la población en las últimas dos décadas. Una tiene que ver con las transferencias de ingresos no condicionados a la actividad laboral y la otra se vincula a la cobertura a partir de los aportes que realizan los trabajadores. Lo que pasaba era que, como todo el sistema de protección social se basaba en los aportes a la seguridad social, todo aquel que estaba por fuera del mercado de trabajo también lo estaba del sistema de protección; salvo en las cuestiones universales clásicas, como la educación y la salud. Lo que se hizo fue desplegar un sistema de transferencias (Asignaciones Familiares-Plan de Equidad), que evolucionó de medidas focalizadas a un sistema que cubre en torno al 85 por ciento de los hogares con menores de 18 años, cuando suma las deducciones del impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF) que tienen los hogares por hijo. Esa cobertura fue importantísima, sobre todo en la pandemia. La otra vía fue el fortalecimiento del seguro de desempleo y la implementación de una serie de reformas con el objetivo de vincular a los trabajadores que estaban por fuera de la matriz de protección social. Las reformas que se hicieron para los trabajadores rurales y las trabajadoras domésticas, junto con los esfuerzos que se hicieron para aumentar la formalización, fueron muy importantes en ese sentido. Aun así, quedan muchas personas en una situación de vulnerabilidad que no acceden a la seguridad social, por no ser trabajadores formales –principalmente cuentapropistas–, y tampoco reciben ningún tipo de transferencia. Son unos 300 mil, según nuestras estimaciones.
—¿En qué consisten las propuestas que plantean para mejorar las condiciones de vida de la población que hoy se encuentra por fuera de la matriz de protección?
—Lo que nosotros proponemos es una renta o ingreso básico para los hogares con menores de 18 años. Ahora tenemos varias modalidades de transferencias, que abarcan a buena parte de esa población, pero con montos y condicionalidades muy distintas. Sustituir esas políticas sería una reforma importante, en términos de los ingresos para esas familias, del estigma que supone recibir una asignación y de lo que se les pide a algunos hogares. En cuanto a la propuesta de empleo garantizado por el Estado [EGE], esta es similar a los programas de empleo protegido para personas con dificultades de inserción en el mercado laboral que se aplican actualmente, como los Jornales Solidarios o Uruguay Trabaja (ahora llamado Accesos), pero mucho más abarcativos y sostenidos en el tiempo. Estos programas duran como mucho nueve meses, y después uno va de nuevo al mercado de trabajo. Nuestra propuesta, para algunas personas, se piensa como algo permanente.
—¿De qué manera se aplicaría? ¿Cuál es el alcance de cada una de ellas?
—Entre las deducciones por hijo y las asignaciones familiares, hoy ya se cubre a más o menos el 85 por ciento de los hogares con menores de 18 años. Con la renta básica se apuntaría a cubrir al 15 por ciento restante. El cambio de propuesta es sobre todo en el monto, en las condiciones de acceso y para lograr mayor homogeneidad. Con relación al EGE, sería por 30 horas semanales y los montos se ubicarían entre el salario mínimo nacional [SMN] y el monto que define la línea de la pobreza. Según los ingresos que se definan, es la cantidad de personas que podrían llegar a presentarse. Con un ingreso igual al SMN, la estimación es que estarían dispuestas a presentarse unas 173 mil personas. Parte del problema es que se debería crear esa cifra de empleos. La ganancia promedio de los hogares, considerando las dos políticas, sería de 8.650 pesos.
—¿Habría restricciones de participación?
—La restricción de la renta básica es pertenecer al grupo de población definido. En el caso del EGE, tiene que ver, indirectamente, con el ingreso. Cuando aplicás una política de este tipo, el desempleo no se reduce a cero. Esto sucede porque no cualquier desempleado va a estar dispuesto a hacer este trabajo, por el empleo y el ingreso que se proponen. Esa es una parte esencial del diseño; tenés que ofrecer un salario que no sea menor al mínimo nacional, porque la idea es destruir empleos de mala calidad. Ahí hay una cuestión clave para la implementación real. Parte del diseño implica que algunos grupos se perpetúen en estos empleos, pero para la mayoría no va a ser así. En la medida que el empleo está garantizado, si la persona consigue algo mejor en el sector privado, se va a ir, porque sabe que, eventualmente, puede volver. Eso lo hace muy atractivo.
—¿A qué tipo de empleos se apuntaría?
—Las tareas que suelen hacerse en estos programas tienen que ver con todo lo que es mantenimiento de espacios públicos, plazas, calles y edificios –como refacción de escuelas o fachadas de hospitales–. Después, en propuestas más teóricas, también surge la idea de hacer trabajos que tengan que ver con el cuidado del medioambiente o el reciclaje. Lo que se busca es crear puestos que tengan un fuerte impacto social, pero que hoy no los hace nadie en el ámbito privado, o se hacen a partir de salarios muy bajos. Serían empleos con beneficios, pero también con obligaciones, como cualquier otro. Que sea garantizado no significa que sea para siempre, haga lo que haga el trabajador.
—¿Qué impactos tendrían?
—Serían impactos muy importantes. Tomando como ingreso el SMN, el desempleo pasaría de un 8 a un 7 por ciento. En la informalidad pasaríamos del 25 por ciento que tenemos ahora a un 19 por ciento. En términos de pobreza, se reduciría 1 punto. Y la desigualdad un par de décimas. Dependiendo de los ingresos que tomes, los resultados que se pueden alcanzar. Ese es el escenario con el presupuesto más restrictivo. De ahí, todos los demás tienen impactos mayores, pero son más caros. Si en vez de un SMN fuera un monto similar al de la línea de la pobreza, la informalidad bajaría al 10 por ciento, por ejemplo.
—¿Están dadas las condiciones para avanzar en la aplicación de propuestas de este tipo?
—Mi impresión (que se asimila a los resultados que arrojaron las encuestas que hicimos a diferentes actores de la sociedad sobre estas iniciativas) es que es más viable una propuesta de empleo garantizado que una de renta básica. Nuestra propuesta final es una combinación de ambas. Un empleo garantizado para un conjunto amplio de la población, que no van a ser los 170 mil que se pueden llegar a presentar, pero sí mayor al que alcanzan los empleos protegidos ahora, con una estabilidad mayor, además. Combinada con alguna forma de ingreso básico por hijo. Esto es para poder garantizar las condiciones de vida de un montón de mujeres pobres con hijos a cargo, principalmente a las que no les resulta sencillo adherirse a un programa de empleo garantizado. Ahí es donde están las condiciones de pobreza más acuciantes. La viabilidad también está condicionada un poco por los montos. Se puede discutir cuál sería la transferencia básica por hijo. Estamos proponiendo un salario mínimo, en parte para que sea comparable con los impactos que producía el otro programa; en cambio, para que exista una viabilidad política, podría considerarse otro monto. Pero esta doble combinación que proponemos sería un paraguas de protección muy bueno. El 4,31 por ciento del PBI sería el costo total del escenario que combina empleo garantizado e ingreso básico por hijo, con un monto similar a un SMN.
—¿De qué manera se financiaría?
—Una parte de la renta básica por hijo menor de 18 años se podría financiar redirigiendo el presupuesto de los programas que hoy existen con el mismo objetivo. Entre las asignaciones familiares y las deducciones de IRPF por hijo es 1 punto del PBI: estamos hablando de llevarlo a 3. Es una política cara, que requeriría una reforma impositiva y un acuerdo social muy importante. En la parte impositiva solo analizamos reformas del IRPF al trabajo, porque es lo que mejor podemos captar con la Encuesta Continua de Hogares [ECH]. Incluso tuvimos que reconstruir la parte alta de la distribución de ingresos de la ECH, porque los datos son muy malos. Ahí es de donde se pueden sacar más fondos. Pero una reforma que apunta a algo por este estilo tendría que ir a tocar otros ingresos que hoy no están gravados, como la herencia o el patrimonio. En cuanto al empleo garantizado, las fuentes de financiamiento serían las mismas. También se sacarían todos los programas de empleo protegido, aunque ahí no tenemos una cuantificación tan clara de cuánto implicaría. Pero estamos hablando de algo más pequeño (0,84 por ciento del PBI). La ventaja en relación con la renta por hijo es que, en el caso del empleo garantizado, hay un montón de externalidades [impacto en otras áreas] que, aunque es muy difícil de cuantificar, tienen que ver con la propia generación de valor del empleo, el aporte a la seguridad social, el pago de impuestos y el consumo. Hay algunos análisis teóricos que llegan a decir que el EGE se paga a sí mismo, ya que hay un montón de sinergias e impactos que terminan reactivando la economía. Esas son cosas que no podemos medir por ahora.
—¿Qué desafíos implicaría su aplicación?
—En el caso del empleo garantizado, el principal desafío es crear un conjunto de empleos que sean socialmente útiles y no denigrantes para quienes se postulen; que las personas puedan tener algún espacio de autorrealización con esa tarea. Lo otro, más en términos de la implementación específica en el territorio, son los costos burocráticos que se pueden llegar a generar, porque una cosa es hacerlo con los puestos de los programas actuales y otra es con 170 mil personas. A eso hay que añadir el balance entre la descentralización y el riesgo de lo clientelar. La implementación a nivel de municipios o intendencias sería lo más razonable para que se involucre la gente. Incluso se plantea que las propias propuestas surjan de las comunidades, como si fuera un presupuesto participativo; porque lo que es socialmente útil y requerido en cada comunidad solo se sabe a ciencia cierta allí mismo. Potencialmente, lo que puede llegar a suceder es que su aplicación se vuelva clientelar y arbitraria. Ese es el riesgo. Por lo que debería haber un control social fuerte. Ese diseño específico de implementación hay que pensarlo muy bien. En cuanto a la renta por hijo, los principales problemas tienen que ver con la legitimidad y los altos costos.
—¿Existen experiencias similares a nivel internacional?
—Sobre la renta básica hay mares escritos. Es un debate infinito. En cuanto al empleo garantizado por el Estado hay ideas viejas, pero no generan el mismo entusiasmo. En la práctica hay dos casos: uno es en un estado de Austria y otro, en la India. En la zona rural de India se aplica hace mucho tiempo. Para los meses en que duran las inundaciones en la zona rural de India y no se puede trabajar, se propuso que se hagan tareas comunitarias. Es toda la población rural de India, abarca varios millones de personas. Las evaluaciones que existen de esos programas son positivas.
1. Andrés Dean, Fernanda Diab, Juan Olano, Ivone Perazzo, Agustín Reyes, Guillermo Sánchez-Laguardia y Juan Ignacio Urruty. (2023). Empleo garantizado por el Estado y renta básica universal: estrategias para enfrentar el problema estructural del empleo precario. Serie Documentos de Trabajo, DT 22/2023. Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Universidad de la República, Uruguay.
