Treinta años del Mercosur

Una alternativa persistente en un mundo convulso

Hoy se cumplen 30 años de la fundación del Mercado Común del Sur (Mercosur), pactada a través de la suscripción del Tratado de Asunción. El cambio que suponía la adhesión al proceso de integración regional fue vivido con mucha expectativa y dramatismo en la época. Tres décadas más tarde, aquellos sentimientos pueden parecernos excesivos. Hoy predomina, más bien, una sensación de decepción o fiasco. No llegaron las grandes inversiones, tentadas por el mercado ampliado, ni se consolidaron cadenas productivas regionales que articularan las capacidades de cada país. Pero tampoco la Cuenca del Plata se tornó una colonia del subimperialismo brasileño. En los debates actuales, los más optimistas señalan que el Mercosur permitió mitigar la desindustrialización y la reprimarización de la economía que Latinoamérica sufre desde 1990; los más críticos lo consideran una limitante para una inserción internacional virtuosa que maximice las oportunidades que ofrece la globalización (como estarían haciendo Chile, Perú y México).

Las visiones críticas predominantes se sustentan, al menos en parte, en las deficiencias sostenidas del bloque, pero ello no puede llevar a desconocer los logros. Más importante aún, aunque sistemáticamente omitido: los críticos no plantean alternativas serias para la inserción internacional de la región, cuya formulación es especialmente complicada en el actual contexto de crisis global. El tipo de inserción que promueven los países de la Alianza del Pacífico hoy no es una opción realista para los países atlánticos de Sudamérica, como tampoco lo eran la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) hace diez años ni el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) hace 20. La cuestión es, entonces, cómo repensar el Mercosur, darle sentido y llenarlo de contenido, con una perspectiva que, allende los problemas puntuales de nuestros países, también sea capaz de pensar el mundo y su devenir.

LOS PROBLEMAS

Mario Levrero describía la incapacidad de «decir no clara, franca y definitivamente» como una característica notable de la idiosincrasia uruguaya, la cual deriva en «esas transacciones complicadas, viciadas de irrealidad, que suelen conducir a desastres monumentales».1 Esta dinámica de arreglos heterodoxos, cuya fórmula final no acaba satisfaciendo a ninguna de las partes y causa nuevas catástrofes, define cabalmente las deficiencias del diseño original del Mercosur, que se han mantenido hasta tornarse una marca identitaria.

El bloque ha sido víctima de dos grandes pecados originales. El primero es la excesiva ambición del esquema de integración comercial acordado, que combina, en forma simultánea, dos formatos de integración que teóricamente deberían ser etapas diferentes: la zona de libre comercio (libre circulación de bienes y servicios entre los socios) y la unión aduanera (política común hacia las importaciones del exterior del bloque, incluyendo un arancel externo común).2 La teoría clásica de la integración prevé que la unión aduanera sea implementada en etapas más avanzadas, pero el Mercosur asumió el desafío de quemar etapas. Su inclusión desde el inicio ayudó a convencer a posiciones escépticas hacia la liberalización, mientras los acuerdos de libre comercio responden al consenso de la época, en línea con las negociaciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio y el modelo de regionalismo abierto de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe.3 Treinta años después, el resultado de este intento de instaurar en forma simultánea ambos formatos es un ejemplo notable de una transacción complicada.

Eventualmente, este diseño complejo podría funcionar con una adecuada institucionalidad y un compromiso firme de los países, pero un segundo pecado original fue la adopción de disposiciones institucionales laxas y vagas para administrar el proceso de integración. En particular, hay una ausencia de instancias supranacionales (gubernamentales, técnicas, jurídicas o legislativas) capaces de comprometer a los Estados en forma vinculante (como sucede en la Unión Europea –UE–, por ejemplo). Por el contrario, todas las decisiones son intergubernamentales (o, incluso, interpresidenciales). Establecer una unión aduanera sin instancias supranacionales es imposible. Naturalmente, el interés nacional de cada Estado (en particular, los más poderosos) prevalece sobre el interés común de la región. Tal arreglo institucional está en la base de la constante distancia entre lo acordado y su implementación, entre el proyecto y la realidad, lo cual ha llevado a señalar el excesivo componente retórico del proceso mercosuriano. Este diseño original se ha mantenido durante estos 30 años, sin que nunca se haya planteado seriamente su reformulación, a pesar de los problemas evidentes. En cambio, se han planteado numerosas medidas compensatorias y relanzamientos del bloque que, en el mejor de los casos, refuerzan la sensación de exceso retórico, cuando no acarrean nuevos problemas que potencian las deficiencias de origen.

Durante el «giro a la izquierda latinoamericano» (2005-2015), luego de expedirse la partida de defunción del ALCA (que tuvo al Mercosur como verdugo privilegiado), y con el surgimiento de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y el ALBA, cuando en la región predominaba la exploración de alternativas al neoliberalismo y una revalorización del rol importante del Estado, el Mercosur podría haberse erigido como el proceso de integración que sustentara un consenso desarrollista sudamericano o latinoamericano. Palabras más, palabras menos, ese era el sentido que el bloque tenía para sus defensores «de izquierda» en la década del 90, como Helio Jaguaribe, Aldo Ferrer y Alberto Methol Ferré. Lamentablemente, el intergubernamentalismo y la exigencia de atenerse a las normas de la unión aduanera (por lo demás, incompletamente implementadas) imposibilitaron ampliar el bloque. El infeliz procesamiento simultáneo de la adhesión de Venezuela y la suspensión de Paraguay, en 2012, ilustran el callejón sin salida en el que se ubicaba el diseño de origen. En el ámbito interno, durante el «consenso de izquierda» se fracasó en todos los proyectos para mejorar la institucionalidad: el alto representante del Mercosur renunció, el Parlamento del Mercosur fracasó en implementar elecciones directas y simultáneas, y la secretaría técnica no logró pesar en las decisiones. Apenas se logró implementar el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur, ejemplo arquetípico de medidas compensatorias.

A partir de 2015, con la restauración de la derecha en Argentina y Brasil, las posiciones liberales asumieron el desafío de apropiarse del proceso, anunciando el relanzamiento de la agenda externa liberalizadora (supuestamente estancada por el proteccionismo de izquierda). Sin embargo, los ensayos nuevamente fracasaron: primero, la convergencia con la Alianza del Pacífico (2017-2018); luego, el acuerdo con la UE, que ninguna de las dos partes hoy parece dispuesta a suscribir (2019-2021). Si el primer decenio del bloque fue categorizado por Gerardo Caetano como el del «Mercosur fenicio» (1991-2002), con la integración comercial impulsada por el sector privado, y el segundo fue el del «Mercosur social» (2002-2011), con un mayor involucramiento de actores estatales y un énfasis en las dimensiones social y política, el último decenio podría ser caracterizado como el de un «Mercosur minimalista», que renuncia a cualquier apuesta ambiciosa.

EL VALOR DE LA PERSISTENCIA

De esta forma, el trigésimo aniversario no encuentra al Mercosur en su esplendor. El bloque fue incapaz de coordinar acciones frente a la pandemia, constantemente afloran diferencias entre los presidentes y desaparecieron las agendas social y política, además de mantenerse en un réquiem el acuerdo con la UE.

Por otro lado, la coyuntura tampoco es esperanzadora. El contexto internacional es el más incierto que haya tocado encarar en estos 30 años: hay una crisis global marcada por la pandemia, que tiene a Latinoamérica como la región más golpeada, y Argentina, Brasil y Paraguay enfrentan profundas crisis políticas y económicas. La idea de un multipolarismo sustentado en un mundo de regiones, que seducía hace una década, ha desaparecido frente al bipolarismo de China y Estados Unidos, un creciente nacionalismo económico apoyado en incentivos públicos de respuesta a la pandemia y el recelo a la integración regional de los populismos nacionalistas de derecha. El relegamiento del regionalismo en las relaciones internacionales contemporáneas no es un fenómeno exclusivo de Latinoamérica.

Entre un pasado reciente de estancamiento y un futuro incierto, el presente del Mercosur está marcado por sus cuestionamientos. Sin embargo, esta coyuntura de estancamiento e incerteza casi absolutos contrasta con una única constatación, tanto o más absoluta: la ausencia de alternativas en debate. En medio del difícil panorama antes descrito, nadie asume seriamente la iniciativa de desmantelar el Mercosur ni nadie propone seriamente un plan B para la región o los países que la integran. Durante el «giro a la izquierda», surgieron opciones complementarias, como la Unasur; Brasil se lanzó a su aventura global, con el BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica); Venezuela ofreció opciones de cooperación y asociación muy convenientes. Pero nadie planteó una alternativa seria al Mercosur para la inserción internacional de los países del Cono Sur, y hoy esas tres alternativas han fracasado. Mauricio Macri y Michel Temer intentaron diluir el Mercosur en otras iniciativas de apertura, pero fracasaron. Desde que accedió al gobierno, Jair Bolsonaro ha cuestionado, de todas las formas posibles, el proceso de integración y ha desairado a los socios; sin embargo, Brasil no ha dado ni un solo paso para concretar su salida. En Uruguay, los partidos tradicionales llegaron al gobierno luego de despotricar contra un Mercosur definido como una jaula dorada, pero, en cuanto Luis Lacalle insistió con la propuesta de flexibilización, aparecieron voces que matizaron la arenga, desde ciertos sectores económicos hasta el propio canciller Francisco Bustillo. Se señalan –con razón– los excesos retóricos que marcan la dinámica política del bloque, pero estos quedan opacados por la demagogia, la vaguedad o la fantasía de las amenazas de acabar con él. Los cuestionamientos que todos los días se oyen de políticos, diplomáticos, empresarios, académicos y periodistas no incluyen ninguna alternativa seria, por lo que no hay debate.

La situación es contradictoria. Por un lado, hay un Mercosur minimalista, de agendas eternamente postergadas, con magros logros que parodian las propuestas que los originaron y sin proyectos colectivos. Pero, por otro lado, en un escenario de crisis e inseguridad generalizadas, en el que se pone en tela de juicio la deslocalización de la economía y se desescalan las cadenas globales de valor, este Mercosur minimalista se presenta como una de las pocas certezas para la proyección internacional de los países miembros, un seguro para las escasas exportaciones de bienes con valor agregado y la mejor opción para intentar negociar una mejor inserción en un sistema internacional desbordado de incertidumbre. Con grandes restricciones internas y externas para concebir y explorar proyectos alternativos, el Mercosur, con todos sus defectos, tiene una cualidad nada despreciable: existe. Es una realidad a la que es posible aferrarse, y su continuidad depende de sus propios miembros.

EL RETO PARA LA IZQUIERDA

El desafío hoy para la izquierda es resignificar el Mercosur, volver a llenar de contenido la idea de integración para trascender el minimalismo. Que no sea sólo una realidad de la que agarrarse, sino también un espacio para proyectarse. Para ello es fundamental visualizar los sentidos del proceso regional desde adecuadas perspectivas espaciales y temporales.

La perspectiva espacial, casi geopolítica, obliga a resignificar la idea de destino regional. Evitar la deriva nacionalista (en lo que nos compete, el nacionalismo de izquierda), que en Uruguay solemos asociar, en sus expresiones más obvias, a los proteccionismos argentino y brasileño, pero que también aflora en una faceta sutil cuando el Frente Amplio se apropia de los relatos de la Suiza de América. En una dimensión más amplia, asumir una perspectiva espacial debería permitir dar un nuevo sentido al Mercosur en relación con las transformaciones del sistema internacional. Ser capaces de tener, desde las izquierdas del Cono Sur, una posición propia en las disputas entre globalistas y antiglobalistas, o entre China y Estados Unidos. La posibilidad de tener un lugar propio, un espacio de autonomía, está necesariamente atada a la integración.

En cuanto a la perspectiva temporal, si repasamos las deficiencias y los fracasos (porque es necesario aprender de los errores), también deben destacarse los logros que marcan estas tres décadas, para, desde allí, proyectar el Mercosur que queremos. La integración ha permitido eliminar las desconfianzas geopolíticas que habían pautado las relaciones entre los Estados del Cono Sur desde la independencia hasta la década de 1980 (y que hoy siguen aflorando esporádicamente entre otros países sudamericanos). La democracia representativa y el respeto al Estado de derecho se han consolidado como prácticas deseables en parte gracias al Mercosur. Hoy es impensable que una dictadura se consolide en ninguno de los países miembros. El Mercosur ha permitido dar mayor fluidez a las relaciones transfronterizas (sociales, económicas, educativas, culturales, cooperativas), contrabalanceando el centralismo capitalino, algo fundamental para países como Uruguay, Paraguay e, incluso, Argentina. El Mercosur ha permitido dotar a los pueblos del Cono Sur de herramientas más poderosas para resistir la globalización y la deslocalización de la actividad económica, así como el neoliberalismo, desde las reformas estructurales de los noventa hasta el rechazo del ALCA. El Mercosur, en resumen, es una de las principales herramientas que hemos tenido en estos 30 años y que tendremos en el mediano plazo para ubicarnos y actuar en un mundo convulso, construyendo autonomía y alternativas.

* Investigador y docente de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República y doctor en Sociología Política por la Universidad Federal de Santa Catarina.

1. Mario Levrero (2007). Dejen todo en mis manos. Madrid: Caballo de Troya. Resaltado en el original.

2. Podría agregarse el mercado común como un tercer formato (aún más complejo), constantemente mencionado en los primeros años, pero, este sí, reconocido como una meta posterior.

3. De hecho, el Mercosur era visto por varios gobiernos como catalizador para las reformas estructurales que intentaban aplicar, pero para las cuales no contaban con consensos referidos a la política doméstica, por lo que se esperaba que las obligaciones regionales pudieran forzar su implementación.

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