Introducirse en algo que se presenta como “reforma orgánica”, un mundo poblado de tecnicismos y de incisos herméticos, es de por sí una tarea intrincada. Si a la vez estas nuevas reglas abordan un ámbito endogámico y vertical –protagonizado por hombres que hacen gala de cualidades especiales–, las facilidades para que el ciudadano común salga repelido están servidas. Si se le suma que esa familia militar que ha determinado históricamente sus propias reglas es una corporación armada, celosa de su autonomía y con mayor poder que los civiles que han querido controlarla, suelen comprenderse las dificultades de acceso. Así, es difícil que la opinión pública se adentre en un proyecto de ley de 170 artículos, pero que tiene una importancia vital, porque pretende cambiar una esencia con resabios coloniales y que se reproduce hasta hoy con los pilares de un decreto-ley de 1974, es decir, de plena dictadura. Las tareas permitidas, los mecanismos para ascender, el tamaño de las tres fuerzas, los formatos de la disciplina, o los límites planteados por los derechos humanos son nada más que algunos de los asuntos con los que el Frente Amplio (FA) ha tenido que lidiar para redactar este proyecto ingresado a Diputados en agosto pasado. El camino es empinado, y ni que hablar que pretender aprobar una ley de esta naturaleza en el año electoral será todo un desafío.
Por eso opera en la actualidad una serie de círculos dentro del oficialismo que están intentando mascar el hueso. Esta vez procuran evitar, quizás con mayor anticipación, un nuevo reality show en el Parlamento, como cuando el caudillesco diputado Darío Pérez (Liga Federal) puso la enésima tranca, y obligó a reformular los cambios de la llamada “caja militar”, que establece las condiciones de retiro de los uniformados, suavizándolos y dotándolos de mayor gradualismo, aunque muerde más de 550 millones de dólares anuales de Rentas Generales. Sin embargo, el FA, que avanza en el cambio de algunos aspectos del proyecto del Ministerio de Defensa, tiene otros desacuerdos que despejar en su interna, y que, según pudo confirmar Brecha,provienen sobre todo del Movimiento de Participación Popular (Mpp).
A mediados de 2018 el FA resolvió potenciar a la vieja Comisión Especial de Defensa Nacional (Cedn), aquella que alguna vez presidió el general seregnista Víctor Licandro. Ese grupo de “intercambio político” y de “construcción de acuerdos” sobre defensa, que tiene el objetivo de asesorar a la Mesa Política y a los colectivos de la coalición, se volvió a reunir con una nueva integración y la idea de cobijar a todos los sectores del FA. Vistas las dificultades que venía experimentando el oficialismo con el “voto número 50” en la Cámara de Diputados y con el factor militar totalmente fuera de eje, con declaraciones políticas del comandante en jefe del Ejército, Guido Manini Ríos, de todo tipo y color, la ley orgánica militar fue la primera tarea que se les encomendó. Finalmente, el pasado 20 de febrero el grupo de trabajo pudo preparar y enviarle a Javier Miranda, el presidente del partido, un primer informe con puntos de acuerdo y con puntos en discusión que no han obtenido consenso.
Para ingresar a la médula del asunto, empezaremos por los segundos.
EMPRENDIMIENTOS Y AUTONOMÍA. Uno de los puntos álgidos que se plantean en el documento es el de las “tareas secundarias” de las Fuerzas Armadas (Ffaa). El “excesivo” número de ellas detallado en el artículo 21 del proyecto elaborado por el Ministerio de Defensa Nacional (Mdn) generó “fuerte preocupación”, ya que la amplia mayoría de los miembros de la Cedn, “con excepción del Mpp” –así lo consigna el documento al que Brecha accedió–, entienden que contribuye a “alimentar la necesidad de un mayor tamaño de las Ffaa”. Los literales, que casi deben insumir todo el abecedario, son 19 y abarcan desde tareas de protección del ambiente o defensa de la “seguridad cibernética” hasta funciones como “contribuir a fortalecer la formación e infraestructura educativa y social del país” o “apoyar el deporte y la educación física”. Pero en este difícil punto parece que hubo humo blanco. Como este grupo coordina con otra comisión –la bicameral del FA en el Parlamento–, se acordó eliminar todos los literales del artículo.
Pero hay otro asunto que todavía no se pudo laudar, asociado al anterior. En particular, la disposición que permite la participación de las Ffaa en la “producción de bienes y servicios para la defensa” u otros que “sean estratégicos para el desarrollo nacional”. La mayoría de los sectores temen que esto abra la puerta a una “militarización de la mano de obra”, es decir, que sea un mecanismo de sustitución de trabajadores civiles (públicos y privados) por trabajadores militares, o de empresas de la vida civil por “empresas militares”. El informe de la comisión apunta que “no es deseable” que las Ffaa sean “autosuficientes” (que es una forma de ser “independientes”) o una “institución totalitaria que hace de todo”. Esto no implica impedir la participación en el aparato productivo y en la investigación científica (particularmente la Armada y la Fuerza Aérea), pero, de acuerdo a lo relatado a Brecha por diversos integrantes del grupo, “eso perfectamente se puede hacer por convenio, estudiando caso a caso” y sin dejar la puerta abierta en genérico.
El mismo problema aparece en el artículo siguiente sobre “emprendimientos estratégicos” cuando se habilita a que los uniformados puedan percibir recursos, utilidades o rentas, ya que se entiende que las empresas militares no deben competir con las empresas públicas y privadas, y la venta de servicios debería ser “un evento extraordinario”, aplicable frente a la inexistencia de capacidades civiles (y hay varios ejemplos en el territorio de emprendimientos o de venta de servicios en cuarteles, lo que hasta suele incluir la cría de animales de granja). La preocupación mayoritaria es que se busquen recursos propios “por fuera de lo que le atribuye el Estado”.
Estos feudos autonómicos han estado a menudo asociados a irregularidades o a sendas observaciones de la Auditoría Interna de la Nación, sobre todo por la falta de transparencia de los oficiales (en el pasado se han llegado a detectar, por ejemplo, cuentas bancarias no declaradas). Y más de lo mismo se encuentra en otro artículo (el 24), que autoriza la participación de las Ffaa en el desarrollo de actividades productivas, industriales, comerciales o de servicios.
LOS OFICIALES Y LA TROPA. En el FA se reconoce el avance que significa la disminución propuesta en las tres ramas del número de generales (de 30 a 27) y de coroneles (de 331 a 266), pero se entiende que la rebaja podría ser aun mayor, y también debe afectar a la tropa (“personal subalterno”). En este sentido, la mayoría del grupo de trabajo propone “tomar como referencia el mismo número de coroneles y generales” que existía en 1971, para desde allí construir una estructura piramidal. Los miembros de la comisión suscriben que en el proyecto “no se aborda la dotación del personal subalterno”, cuando “el planteo político macro” incluye también la reducción de la tropa.
Hay que mencionar que el tamaño de las Ffaa viene siendo reducido desde la posdictadura. Según los datos del Mdn, en 1985 se registraban 42.764 efectivos y en 2018 se contabilizaban 26.940 (una baja del 37 por ciento). Pero de los casi 27 mil actuales se estima que unos 3.200 son oficiales.
En el FA hay una mayoría de sectores que quieren una rebaja más drástica de oficiales. Algunos, como el Ir, ya han decidido incluso salir esta semana públicamente con una campaña. Este sector recuerda que en 1971 los coroneles en el Ejército (la fuerza más hipertrofiada) eran 110 y esa es la cifra que propone, ya que generaría un ahorro de 121 millones de pesos anuales, que se podría destinar a la educación. Alejandro Zavala, que representa al Ir en la comisión, planteó a este semanario que en el caso del Ejército el grupo plantea que sólo existan 11 generales, en lugar de los 13 propuestos por el Ejecutivo. “Tiene que lograrse una estructura piramidal, y si reducís los oficiales, obviamente se va a reducir el número de tropa que contrata cada jefe de unidad”, explicó.
Otro integrante de la comisión del FA explicaba a Brecha que un factor clave son los tenientes coroneles, ya que suelen ser los jefes de batallones y los que engordan a la tropa, que llega a varios cientos en cada caso, por lo cual la atenuación del entramado de oficiales también repercutiría en la base.
Los tribunales del honor. Aunque la cuestión del honor está naturalizada en una estructura verticalista y patriarcal como la de las Fuerzas Armadas uruguayas, el funcionamiento de los tribunales que lo juzgan ya no es algo natural en los cuerpos más profesionalizados del mundo. Este tipo de fueros militares data del siglo XVIII y proviene de las reales ordenanzas de Carlos III de España. Son consideradas instituciones típicamente españolas que nacieron para juzgar los supuestos desvíos, sobre todo de los oficiales y suboficiales, que pudieran comprometer el honor del cuerpo. Pero a menudo fueron tribunales inquisidores que sirvieron para reprimir la expresión de opiniones políticas, religiosas o morales de los enjuiciados.
Es cierto que el proyecto del Ejecutivo constriñe las actuales atribuciones. Sólo podrían expedirse sobre lo “ético-moral”, no sobre aspectos administrativos, disciplinarios o vinculados a la carrera militar (que quedan comprendidos en un nuevo régimen de disciplina detallado aparte). Además, el Ejecutivo tendrá la potestad de revisar los fallos y someterlos a un tribunal de alzada.
Sin embargo, la Cedn entiende que la opción de mantenerlos es “ampliamente discutible” y menciona que España (precisamente los tribunales de honor sólo existen en los ejércitos de origen español) y Argentina los han erradicado. En España están explícitamente prohibidos justamente desde la ley orgánica militar de 2005. En Argentina, el propio general Martín Balza había propuesto la eliminación en 1999, pero fue recién en 2008 que se diluyeron estos tribunales, así como se derogó la llamada “justicia militar” (este país aplicó una de las primeras leyes orgánicas que democratizaron a las Ffaa en la región, bajo la administración de la ministra Nilda Garré durante la presidencia de Néstor Kirchner). El objetivo fue igualar a los militares con cualquier otro ciudadano, eliminando la visión que la casta militar venía reproduciendo desde tiempos inmemoriales, la de poseer una especial naturaleza social, moral o política, diferente al resto de los ciudadanos.1
LA TRINCHERA QUE SE VIENE. El importante documento elaborado por la Cedn está ahora en manos de Javier Miranda, quien deberá elevarlo a consideración de la Mesa Política. Allí se deberá llegar a una decisión concertada con la bancada oficialista y con el Ministerio de Defensa. Todos estos círculos han estado en contacto durante el proceso de trabajo de la Comisión Especial. Algunos integrantes creen que se vienen logrando acuerdos, pero admiten que la mayoría propia para lograr la aprobación durante el especial año que está en curso no está asegurada, porque ya es conocida la postura de Darío Pérez en estos asuntos. Por eso, aunque se agotarán todos los pasos en la orgánica, también existen conversaciones para lograr votos extra FA.
En el partido se reconocen varios puntos de avance de este proyecto. Así, se comparte el espíritu de consolidación de la conducción civil y el control democrático de las Ffaa, así como la exclusión definitiva de la doctrina de la seguridad nacional –cuenta Carlos Coitiño (el delegado del Pvp)– basada en la concepción del “enemigo interno”. En este contexto es interesante repasar todo el capítulo referido a los derechos humanos y la limitación de la “obediencia debida”, que nunca podrá invocarse para cometer crímenes de lesa humanidad. El propio personal militar también será sujeto de derecho, y en materia laboral, la baja de los funcionarios sólo se podrá realizar por sumario, con las garantías del debido proceso (además se establece un sistema de ascenso por concurso). Hay puntos que aseguran enorme fricción con los uniformados, puesto que ya no podrán ascender si no hay una vacante generada, como sucede ahora. Algún general retirado consultado por este semanario planteó que eso es una afectación muy importante “de la carrera militar”.
En el grupo del FA se comparte que este tema es una política de Estado y que sería deseable que el proyecto tuviera el mayor apoyo posible del espectro político. Y si bien hay quienes creen que este proceso de“síntesis”debió ser lanzado antes de que el gobierno enviara el proyecto al Parlamento (esta es la postura de Coitiño, por ejemplo) o que el año electoral complica el terreno, en el grupo consideran que aún es posible intentar aprobarlo sin que se distorsione su filosofía. Las presiones, tanto del frente exterior –sin olvidar la gran movida que un sector del Partido Nacional realiza para otorgarle potestades al Ejército en materia de seguridad ciudadana y las sinergias que suelen existir entre los partidos fundacionales y la corporación militar– como las existentes a la interna del oficialismo, de nuevo marcarán el pulso en una de las mayores peleas que ha enfrentado el FA en este período (así lo reconocieron precandidatos como Óscar Andrade o Mario Bergara). Tampoco debió ser sencillo para los progresismos de otros países, pero a pesar de eso, tanto España, con 40 años de dictadura franquista a cuestas, como Argentina, con el antecedente de una de las dictaduras más sangrientas del Cono Sur, han logrado mayores avances, sin tampoco estar libres de retrocesos.
1. Véase a propósito el artículo de Germán Soprano “Ciudadanización y profesionalización militar. La reforma del sistema de justicia y disciplina de las Fuerzas Armadas. Argentina, 2006-2008”, en la revista chilena Historia y Justicia, número 6, de 2016.
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La estrategia de la oposición
Me negarás tres veces
Urgido por la proximidad de los vapores navideños, el oficialismo pretendía aprobar esta reforma –por lo menos, en la Comisión de Defensa de Diputados– en diciembre. La bancada del FA venía cascoteada, luego del tortuoso proceso, que terminó con muy graduales cambios en el sistema de retiros de las Fuerzas Armadas. Pero, de todas formas, procuró insuflarle vida a este complejo proyecto. Como podía esperarse, en la comisión parlamentaria, volvieron a aparecer los escollos habituales de la oposición. Los diputados Guillermo Facello (Partido de la Gente) y Gonzalo Novales (Alianza Nacional) plantearon tres veces convocar a los comandantes en jefe de las tres ramas. Si bien tanto el ministro de Defensa, Jorge Menéndez, como los diputados Mariela Pelegrín (lista 6009) y Carlos Rodríguez Gálvez (Mpp) consideraron que los tres jefes ya habían sido consultados para el diseño del proyecto, así como el Estado Mayor de Defensa (Esmade), los representantes de la oposición no dejaron de mostrarse desconfiados. Y fueron insistentes con la idea de la convocatoria, a pesar de que el ministro les sugirió que este era un proyecto del Poder Ejecutivo, que él era el interlocutor y, por ende, aunque no lo dijo de esta forma, sus subordinados –o sea: los comandantes en jefe– ya habían tenido los ámbitos para expresarse.
Los diputados se pararon en una afirmación de Menéndez para intentar que se colara la presencia de los comandantes: “Este proyecto que hemos traído acá fue hecho en consulta (con el Esmade y los distintos comandos de las tres fuerzas), lo cual no quiere decir aceptación de todos los planteos realizados”, había aclarado el ministro en la sesión del 21 de noviembre. Novales retomó la idea sobre el final de la reunión, pero Menéndez envió el mensaje: “Para mí, las consultas han sido evacuadas. Nosotros actuamos como Poder Ejecutivo en la forma en que legal y constitucionalmente debemos hacerlo y corresponde”. Ese día, además, el ministro había concurrido con el entonces jefe del Esmade, el general Juan José Saavedra,1 por lo cual el tiempo de consultas con los uniformados en el Parlamento parecía acabado.
Sin embargo, en el último encuentro de los parlamentarios, ya a solas, las discrepancias quedaron expuestas y no hubo acuerdo, con el agravante de que en esta comisión de diputados el oficialismo y la oposición están dos a dos, por lo cual el FA no pudo sacar el texto del cajón en el último mes de 2018 (aunque habría una manera reglamentaria de destrabar). El intercambio en el match que terminó 2-2, el del 4 de diciembre, no tuvo desperdicio. Novales redobló la apuesta y llegó a sugerir la venida de las clásicas cofradías del lobby verde oliva: el Círculo Militar y el Centro Militar (opinó que la ley no estaba “bien nacida”).
Pelegrín, la presidenta de la comisión, le recordó al diputado las dos venidas del ministro, el hecho de que se habían contemplado las modificaciones que propuso y también que “se está terminando la legislatura y este es un proyecto muy importante para que puedan venir detrás todas las demás reformas orgánicas” (que son las de cada una de las tres fuerzas y la del propio Ministerio de Defensa).
Facello fue más diplomático al decir que no pretendía sembrar “la más mínima duda” en torno a la participación de los comandantes en el proyecto, pero luego se mostró: “No sabemos si las sugerencias o las propuestas que ellos hicieron luego se consagraron en el texto”.Dos semanas antes se había divisado una predecible incursión en la prensa. Las consabidas fuentes militares comunicaron en El País (22-XI-18) que los mandos se sintieron “desplazados” porque no pudieron dar su opinión al sistema político, y su “cierto malestar” por la presentación del ministro. A pesar de esa movida militar, la invitación no fue aprobada en comisión, pero tampoco el proyecto de ley. Todo quedó en tablas.
1. Saavedra se dio el lujo de sugerir, al lado del ministro, que el proyecto era “perfectible”, puesto que cuando fue enviado al Parlamento, la ley de retiros no estaba aprobada.
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El grupo de trabajo
La nueva Comisión Especial de Defensa Nacional está presidida por Gustavo Scarón, ex diputado suplente por Asamblea Uruguay, un especialista que tuvo un rol clave en el Ministerio de Economía para la elaboración de la reforma de la caja militar. Entre sus integrantes también están Carlos Coitiño (por el Pvp), Alejandro Zavala (por el Ir, quien también integró el equipo del Mef), Gustavo Buquet (por Casa Grande), Andrés Berterreche (por el Mpp), Ismael Cortazzo (por el PS), entre otros delegados de sectores y de las bases de Montevideo y Canelones. La Liga Federal de Darío Pérez sólo participó en una reunión.
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Partido Independiente
Una postura clave
Iván Posada (diputado por el Partido Independiente) cree que el proyecto del gobierno es “tibio” y tiene una opinión “negativa”. Siempre fundamentó que antes de aprobar la reforma de los retiros se debió haber trabajado también en la ley orgánica. En conversación con Brecha reitera que si no se ataca la cuestión de la cantidad de oficiales, “totalmente sobredimensionada”, tampoco se abatirá el gasto en jubilaciones. Posada cree que hay que racionalizar aun más la oficialidad, sobre todo en el Ejército, ya que en 1984, es decir, antes de la salida de la dictadura, los mandos de la época generaron vía decreto-ley la hipertrofia sustancial: “Se pasó de 50 coroneles a 180; los tenientes coroneles eran 70 y pasó otro tanto”. Posada, al igual que algunos sectores del FA, cree que habría que bajar a 100 coroneles, “obviamente no de un día para el otro, sino en un proceso gradual, quizás de a unos cinco por período”, porque tampoco se pueden afectar derechos. Cuando se le preguntó si podría acordar con el oficialismo, si se va en esa línea, Posada no se mostró cerrado: “Si se toca la carta orgánica, se tiene que tocar la estructura, pero en serio”.
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