Estudiar la situación de Uruguay en materia de corrupción presenta una serie de desafíos. Uno de los países con mayor solidez democrática de América Latina también ostenta el mejor lugar en materia del índice de percepción de la corrupción. Según Transparencia Internacional, en 2024 Uruguay subió tres lugares y se ubicó en el puesto 13 entre 180 países. Sin embargo, en particular en los últimos años, los fenómenos de corrupción han adquirido otra centralidad e intensidad que comienzan a cuestionar esta imagen. No pretendemos ni sobreestimar el problema ni ensayar una cómoda lectura a partir de la excepcionalidad uruguaya. De lo que se trata es de reexaminar el caso a partir de la evidencia disponible y ubicarlo dentro de un conjunto de dinámicas políticas que permitan interpretar las claves más escondidas, tanto de la emergencia como de la amortiguación de la corrupción.
El problema es ambiguo en Uruguay. La explosión de casos en los últimos años, los niveles intermitentes de conciencia social y política sobre el problema, las limitadas capacidades institucionales para articular respuestas eficaces y el peso disuasivo que siguen proyectando los índices internacionales configuran un escenario complejo. Las viejas prácticas clientelares y patrimonialistas no desaparecen, y los riesgos se multiplican cuando los flujos de inversiones (legales e ilegales) alteran las dinámicas económicas. Los negocios grandes y los negocios chicos son espacios de intercambios, reciprocidades y demandas. Y la corrupción puede irrumpir allí no solo como un desvío de conductas individuales, sino como una lógica de funcionamiento que permite que las cosas «sucedan».
Los procesos modernizadores y neoliberales de los noventa implicaron una expansión de los hechos de corrupción, y en ese contexto (que también lo fue en la región) el país comenzó a diseñar un sistema de respuesta institucional, cuya arquitectura ya tiene casi tres décadas y se ha ido ajustando a lo largo del tiempo, lo que no ha implicado un proceso de fortalecimiento real en sus capacidades operativas. La Junta de Transparencia y Ética Pública (JUTEP) es un organismo central, pero profundamente debilitado en la actualidad. A la luz de la magnitud de los hechos recientes, consideramos que Uruguay debe actualizar sus esquemas institucionales de control, regulación y fiscalización. También sus mecanismos de sanción (administrativos y penales) tienen que ser revisados. La dimensión preventiva en cada uno de los organismos debe ser planteada como un objetivo estratégico, al tiempo que se debe priorizar la investigación penal dentro de un nuevo encuadre punitivo. En Uruguay, como en todas partes, la severidad punitiva solo está reservada para los delitos más ostensibles que cometen las personas de los sectores más vulnerables desde el punto de vista socioeconómico.
Si asumimos la perspectiva conceptual que define a la corrupción como la apropiación ilegítima de lo público para obtener beneficios de poder o dinero,1 es clave poner la mirada en los procesos de captura de las áreas de decisiones, por ejemplo, en puestos públicos, presupuestos nacionales, compras públicas y sistemas de sanciones. Más que un evento aislado o un conjunto de prácticas ilegítimas de personas o grupos, la corrupción debe entenderse como un sistema complejo de acciones que arraiga en los intersticios del poder. Es una realidad presente de forma constante, que plantea niveles muy variados de riesgos y que, por tal razón, exige respuestas permanentes y actualizadas en materia de control y fiscalización. El desarrollo de conversaciones públicas, diagnósticos afinados, marcos normativos, instituciones fortalecidas y evaluaciones permanentes deberían ser asuntos centrales para una agenda política en clave democrática.
Sin embargo, en nuestros países, la gravedad del fenómeno no se corresponde con la profundidad de las respuestas. La propia actividad política desmerece, bloquea y critica sus propias creaciones institucionales para luego reprochar su falta de funcionamiento. Todo el proceso de deslegitimación que ha sufrido la Fiscalía General de la Nación en el último tiempo es quizá el dato más serio en términos de afectaciones institucionales.
En efecto, una mirada panorámica a los principales indicadores de riesgo en materia de captura de recursos estatales ofrece algunos indicios que tienen que ser explorados con mayor profundidad. Por una parte, crece la plantilla de funcionarios públicos bajo modalidades más precarias (becarios, pasantes, contratos a término), dimensión que en los gobiernos departamentales ha sido constante objeto de señalamientos de discrecionalidades. Por otra parte, durante los últimos años, cae la cantidad de sumarios y de sanciones, pero aumenta el porcentaje de sanciones que se explica por la presunción de delitos. En ese contexto, los delitos de corrupción (delitos contra la administración pública) pasan a gravitar con más fuerza. Que el Ministerio del Interior ocupe un lugar relevante en materia de sumarios, desvinculaciones y delitos contra la administración pública no debería llamar la atención y exige estudios más focalizados.
Uruguay tiene una larga y sólida tradición en la construcción y el control de sus presupuestos nacionales. Aun así, el análisis presupuestal revela algunas cosas de distinto orden. En primer lugar, la escasa relevancia en materia de asignación de recursos que se destina a financiar acciones de control y regulación, en particular el menguante presupuesto que recibe la JUTEP. En segundo término, lo que se destina a inversiones se concentra en algunas áreas programáticas (obra pública, vivienda, defensa nacional) que han sido señaladas como espacios de riesgo en materia de irregularidades y corrupción. Por último, las transferencias centrales hacia los gobiernos departamentales han seguido en los últimos años criterios de profunda inequidad distributiva, a tal punto que las asignaciones pasan a tener una lógica de inclusión/exclusión según las afinidades político-ideológicas que se tengan con el gobierno nacional.
Las compras estatales directas y por licitación abreviadas constituyen la mayoría de las convocatorias y adjudicaciones. Sin embargo, en los últimos años ha crecido el número de observaciones que efectúa el Tribunal de Cuentas. Aun cuando dichas observaciones no son sinónimo de prácticas irregulares o de corrupción, muestran una tendencia que debe ser considerada con atención. La propia Auditoría Interna de la Nación ha señalado una cantidad de debilidades que presenta la Agencia Reguladora de Compras Estatales. Si bien no todos los informes de auditoría son de acceso público, un análisis sistemático de ellos podría arrojar qué tantos insumos preventivos el propio Estado pone sobre la mesa y cuántos de ellos son considerados en la práctica.
Cuando los indicadores que se estudian nos llevan al terreno de las percepciones sobre la corrupción, los resultados que se obtienen presentan sus matices. Así como el índice de percepción de la corrupción ofrece registros estables y mejora para los últimos años (aunque no hay que perder de vista que este índice no incluye fenómenos tales como los flujos financieros ilícitos, los facilitadores de la corrupción, el blanqueo de capitales y la corrupción en el sector privado), otras aproximaciones, como las encuestas del Latinobarómetro, muestran tendencias contrastantes y mucho más dependientes de los distintos contextos sociopolíticos que ha atravesado el país. De hecho, para los últimos años, las percepciones parecen emitir algunas señales de alerta que están en sintonía con la gravedad de una serie de episodios recientes.
Si asumimos que el problema de la corrupción tiene en nuestro país una dimensión más seria de la que cotidianamente queremos admitir, las reacciones políticas tienen que ir acompañadas de muchos más esfuerzos de investigación. La producción de evidencias y la construcción de líneas interpretativas también tienen que ser parte de una política de enfrentamiento a la corrupción. En este sentido, el propio Estado tiene que asumir los desafíos en materia de producción de información e indicadores sobre nuevas bases conceptuales y criterios de transparencia. Una agenda de investigación debe promover la creación de datos y estadísticas (encuestas, informes oficiales), los estudios focalizados (en organismos específicos del Estado), la sistematización de casos relevantes y la apertura a los abordajes cualitativos sobre expedientes judiciales. Si efectivamente Uruguay aspira a mantener su lugar de privilegio en el contexto regional, debe poder sostenerlo a partir de evidencias sólidas y robustos procesos de evaluación.
- Sobre el combate a la corrupción en México. Informe País 2022: Impunidad y Centralismo, Instituto de Investigación en Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción, Universidad de Guadalajara, 2024. ↩︎
