El Plan Nacional de Seguridad Pública es un documento de 340 páginas que fue presentado por el Ministerio del Interior (MI) el 26 de marzo en un contexto de presión política y mediática, de disminución de denuncias de algunos delitos –pero de registro cotidiano de interacciones violentas en determinados entornos urbanos– y de promoción del fantasma de Bukele como fantasía recurrente. Estamos ante la propuesta más ambiciosa y fundamentada de política pública que el país ha tenido en el campo de la seguridad. Este plan exige ser leído, comprendido, discutido y promovido políticamente en muchos de sus aspectos fundamentales, aunque haya algunas iniciativas que merecen reservas.
La propuesta se estructura sobre siete ejes: cinco de ellos sobre problemáticas sustantivas y los restantes sobre dimensiones instrumentales de carácter institucional. A saber: los homicidios, la violencia de género y contra niñas, niños y adolescentes, el control de las armas de fuego y las municiones, el narcotráfico y las economías ilegales, los ciberdelitos y los fraudes informáticos, el sistema de justicia criminal y el sistema de prevención de la violencia y el delito. Cada eje tiene sus objetivos, sus líneas estratégicas y sus acciones correspondientes. El plan despliega una visión sistémica que combina un esquema flexible con un lenguaje propio de la racionalidad instrumental y con apelaciones constantes al monitoreo, la evaluación y la revisión. Por lo tanto, el plan es abarcador y exigente, aunque específico en sus líneas de acción. Si bien ese afán sistémico parece otorgar prioridad a lo estrictamente policial (el propio ministro Carlos Negro señala en la introducción que el plan dependerá del fortalecimiento de la gestión de la Policía), el documento abre otras posibilidades, como trabajar con énfasis en las tareas de anticipación, prevención y protección. Y aunque algunas medidas son regresivas, el plan tiene varios polos de gravitación que merecen una defensa a cabalidad.
Las primeras reacciones que ha suscitado el documento no parecen tener fundamento. Se ha dicho que es un esfuerzo técnico sólido, pero que aparece en clave de diagnóstico. No es un diagnóstico, sino una propuesta programática de alcance mayor. Pretender rebajarlo porque no es un plan operativo, enteramente formulado bajo los criterios de poder, mando y responsabilidad específica de ejecución, es una exigencia desmedida para quitarle entidad a una propuesta que identifica asuntos medulares y acciona sobre ellos.
Y tiene un conjunto de fortalezas inocultables. En primer lugar, hay una selección estratégica de problemáticas relevantes que exigen abordajes urgentes en Uruguay, desde las armas de fuego, los mercados ilegales,
los homicidios, pasando por las transformaciones institucionales impostergables. En segundo lugar, la violencia de género y las violencias contra las infancias y las adolescencias, que siempre son soslayadas como referencias centrales en las políticas de seguridad, ocupan un espacio decisivo, en sintonía con los reclamos de la sociedad civil. En tercer lugar, la perspectiva sistémica permite alinear y traducir en la práctica las exigencias de una política integral; lo que se hace mal, a destiempo o de forma desbalanceada puede tener repercusiones negativas sobre el conjunto de la estrategia. En cuarto lugar, el despliegue de propuestas va acompañado, para cada eje y línea estratégica, de la anticipación de riesgos. Hay una conciencia reflexiva sobre posibles escenarios adversos que obligan a la revisión y ajuste entre las iniciativas políticas y las dinámicas sustantivas sobre las que se quiere incidir.
Por último, el plan hace dos reconocimientos decisivos: el primero postula la necesidad de construir un sistema nacional de prevención de la violencia y el delito. Si bien este eje ocupa el último lugar, y su desarrollo no parece tener la amplitud y profundidad de otros, hay aquí un punto de apoyo clave para transformar este eje en una auténtica prioridad funcional. El segundo habla de un sistema de justicia criminal asentado en la coordinación interinstitucional, el policiamiento por inteligencia, la calidad técnica de la investigación y la racionalización del sistema penitenciario, es decir, de un universo institucional completamente distinto al que ha existido hasta ahora. A esto hay que sumarle la insistencia sobre las alternativas a la privación de la libertad y la profundización en términos de la lógica de la justicia restaurativa. En estos dos reconocimientos se condensan los mayores desafíos.
Pero el plan también merece algunas observaciones críticas. Por ejemplo, hunde sus raíces en visiones, acuerdos y afinidades ideológicas gestadas en los márgenes del gobierno anterior: las nociones de enfoque dual (el equilibrio no problemático entre prevención y represión), las miradas sobre el sistema carcelario reflejadas en el llamado libro blanco (en la introducción de ese trabajo, el exministro Nicolás Martinelli reivindicaba la creación de un ministerio de justicia), los ajustes diagnósticos al problema de los homicidios. Antes y ahora hay una convergencia de intereses técnicos vinculados a una racionalidad eufemística sobre cómo hacer las cosas, casi siempre de espaldas al peso condicionante de las desigualdades estructurales. Los tópicos del control, la disuasión, la reprogramación conductista de individuos, etcétera, son insumos conceptuales problemáticos. Aun así, si esta propuesta se implementa, tendremos un escenario experimental –casi de laboratorio– para una discusión racional sobre premisas y resultados.
Por otro lado, el documento contiene una lógica de despliegue temporal que mucho se asemeja a los imaginarios propios de las tecnocracias militares y policiales. El esfuerzo de política pública está pensado para tres momentos: la primera etapa supone un trabajo de «control» y «estabilización», luego viene la desarticulación y la investigación sistémica, y, por último, tendrán lugar la sostenibilidad y la prevención estructural. En otras palabras, para todos los ejes –a excepción de la violencia de género y los ciberdelitos, cuya primera etapa prevé la protección de las víctimas– todo comienza con el uso de la fuerza coactiva. La realidad se disfraza con jerga tecnocrática y emerge con algo de lucidez al momento de ponderar riesgos, pero el plan parece iniciarse siempre con operativos territoriales. No hay que perder de vista que eso siempre supone el ejercicio de formas de violencia en territorios de profunda exclusión. Claramente nada ha funcionado hasta ahora, pero no hay que olvidar que ya hemos tenido experiencias de policiamiento focalizado, inteligente y sobre puntos calientes, y todo parece indicar que ha sido peor el remedio que la enfermedad.
A su vez, el control, la fiscalización, la regulación y la investigación criminal se muestran como asuntos claves para enfrentar las economías ilegales y el problema de las armas y municiones, aunque parecen quedar cortos a la hora de pensar un sistema de estímulos y de obtención de rentas alternativas para un volumen grande de jóvenes, lo que deja al descubierto la falta de ambición programática para proyectar la prevención de la violencia y el delito desde una política de integración social.
Frente al escepticismo promovido por aquellos que deberían crear condiciones de posibilidad y frente a los riesgos de una ejecución orientada solo a expandir el aparato penal (solo que ahora en una fase superior), el plan de seguridad puede ser apropiado desde varios lugares promisorios y traducido políticamente para trascender tanto una discusión técnica autorreferida como una mezquindad política que cada día se supera. Este plan debe ser tomado muy en serio, discutido a fondo e incorporado como un horizonte de trabajo. Es el insumo más importante que el país se ha dado. Sin olvidar que las acciones más decisivas y duraderas para torcer las tendencias de la violencia y la criminalidad se juegan en las arenas que no son las del sistema penal. Sin embargo, en este terreno también hay cosas cruciales para hacer, con el objetivo de transformar a fondo y romper las inercias más arraigadas. Aunque no lo diga, el aporte más estratégico que se hace en este plan es obligar a la política a pensar y actuar desde otro lugar.
