Un análisis de rendición de cuentas

Reflexionar sobre la rendición de cuentas supone analizar la economía con una visión de larga duración para entender cómo se construyó el modelo económico en el Uruguay de estos 15 años.

Es claro que nos propusimos construir un Estado con una visión de intervención estratégica, que asumiera un rol conductor del proceso económico de acuerdo a objetivos nacionales y sociales con fuerte énfasis en la distribución del ingreso.

Y cuando se analiza esta rendición de cuentas con esa perspectiva de larga duración y un enfoque estructural, queda en evidencia el nivel cuantitativo y cualitativo de la intervención del Estado. Para ello proponemos una comparación entre el gasto en 2004 y el gasto rendido en 2019. Porque cuando se rinde un déficit fiscal que es de volumen importante, las preguntas fundamentales son dos: en qué se gastó ese dinero y cómo se financió. Este trabajo pretende dar respuesta a la primera de las interrogantes. Y para dar esa respuesta analizaremos cinco puntos: cuáles fueron los principales componentes del aumento del gasto; el análisis particular de punta a punta de los gastos de educación y de salud; el sistema de cuidados; la evolución del peso de los intereses de la deuda en el presupuesto, y, finalmente, la evolución de los vínculos laborales con el Estado en un análisis específico del gasto entre 2004 y 2019.

I. COMPARACIÓN DEL GASTO DE 2004 CON EL DE 2019. El cuadro 1 nos muestra los principales aumentos del gasto a precios de 2019 en los 15 años, y lo que nos muestra en primer lugar es que estos ocurren en los incisos vinculados con: a) lo social, o sea, la salud –que como veremos más adelante son los de Asse y las transferencias al Fonasa (que figuran en diversos créditos)–, la educación, la vivienda y los subsidios que son en buena parte a organizaciones de la discapacidad o de otras áreas de lo social y la seguridad social; b) la inversión pública en vialidad, rutas y otras inversiones; c) la seguridad pública, y d) los gastos de transferencias a los gobiernos departamentales, que también están en diversos créditos y que en su mayoría están asociados a gastos de inversión o gastos sociales

Todos ellos representan los mayores aumentos y explican el 85 por ciento del aumento del gasto en estos 15 años. Es decir, el gasto público creció para sustentar un proceso de inversión, de acceso a los bienes y servicios sociales, de fortalecimiento de la seguridad pública y de la descentralización del país.

II. EL ANÁLISIS ESPECÍFICO DE SALUD Y EDUCACIÓN. Uno de los mayores aumentos del gasto se refiere al sistema educativo, que, como vimos en el cuadro anterior, se multiplica en precios constantes por dos veces y media, aumentando 150 por ciento.

En términos de Pbi, llega al 5,1 por ciento. En 2004 el gasto de la Anep y la Udelar correspondía a un 2,85 por ciento del producto, mientras que en 2019 alcanzó a ser el 4,51. Pero si se toman en cuenta la expansión de la educación en primera infancia en el presupuesto del Inau y la inclusión como estrategia educativa del Plan Ceibal que está registrado en subsidios y subvenciones, se alcanza el 5,1.

Uno de los resultados más evidentes de este incremento fue el aumento del salario real de la educación. En particular si tomamos como referencia al docente grado 1, por 20 horas, titulado, su salario en pesos de 2019 pasó de 16.792 a 32.864, o sea, aumentó en términos reales casi el 100 por ciento.

El otro resultado claro de este proceso fue la ampliación de infraestructura locativa tanto en educación inicial como en primaria y media.

En lo que refiere a salud, los dos grandes ejes del crecimiento fueron el presupuesto de Asse y las transferencias al Seguro Nacional de Salud (es decir, al Fonasa).

Como se vio en el cuadro 1, los servicios de salud del Estado aumentaron más de dos veces y media su presupuesto de 2004 en valores reales. Ello permitió que el gasto por usuarios en Asse pasara de 770 a 2.431 pesos por mes entre 2004 y 2019. En 2004 la relación entre el gasto por usuarios de Asse y las mutuales era de 30 por ciento, llegando ahora a cifras del orden de 75 a 80 por ciento.

Pero aumentaron y mucho las transferencias del Estado al Fonasa. ¿Y eso por qué? Por el carácter solidario del sistema de salud en que se aporta según su ingreso y se paga a la institución de salud una cápita por edad y sexo. Eso hace que los trabajadores de menores ingresos reciban un subsidio que en buena parte proviene de los salarios e ingresos más altos y, cuando ya no es suficiente, del Estado. Y esto fue más claro cuando entre 2011 y 2016 ingresaron al Fonasa casi 600 mil pasivos cuyo aporte es más bajo y cuya cápita por el sistema de riesgos socializados es de las más altas. Y ello se financió en gran parte con este aumento del gasto.

III. EL SISTEMA DE CUIDADOS. El siguiente componente que quiero analizar es el Sistema de Cuidados. Nace en 2016 y tenemos su dotación presupuestal desde 2017 hasta 2109. De cualquier manera los componentes del Sistema de Cuidados vienen de atrás y podemos rastrear su presupuesto previamente. En especial en lo que se refiere a primera infancia, en que la ampliación de cobertura de Caif y de salas de 3 años en Anep viene desde 2005. Los asistentes personales para discapacidad severa fueron creados en la rendición de 2012, en 2014 llegaron a ser 1.400 y a fines de 2019 pasaban los 6 mil. En 2019 el presupuesto asignado a los diferentes componentes del sistema fueron del orden de 90 millones de dólares.

IV. LAS TRANSFERENCIAS A LA SEGURIDAD SOCIAL Y LOS INTERESES DE LA DEUDA. Otros dos componentes importantes de este proceso de cambio en el gasto público se refieren al aumento de las transferencias a la seguridad social y a la caída relevante de los intereses de la deuda pública.

En el primer caso, hubo un aumento muy importante que tuvo, en primer lugar, como base estructural, el envejecimiento de la población y la amplia (casi universal) cobertura de jubilaciones y pensiones en Uruguay. Pero, además, incidieron políticas claras de inclusión entre las que destaco tres: a) un aumento de 200 por ciento en el valor de la jubilación mínima; b) las reformas de 2008, en particular las de flexibilidad de acceso a la jubilación y la inclusión de un año por hijo en el caso de las mujeres, y c) la transformación del sistema de asignaciones familiares en universal dando cobertura a los hijos de los trabajadores informales.

Es de hacer notar que un importante crecimiento en las transferencias a la seguridad social se explica por la asistencia financiera al sistema de retiros militares, que ascendió en 2019 a 451 millones de dólares.

En el caso de la deuda pública, las políticas en relación con la deuda dieron muy buenos resultados en materia de impacto presupuestal. Recordemos que: a) la deuda bruta se redujo del 103 al 66 por ciento del producto; b) la deuda en moneda nacional pasó de significar el 15 por ciento a ser el 53 por ciento del total; c) la deuda con residentes pasó del 31 al 52 por ciento, y d) los compromisos a tasa fija pasaron del 58 al 86 por ciento.

Todo ello implicó un cambio en el pago de los intereses. Estos pasaron de representar el 25 por ciento del gasto a significar el 10, un descenso que, medido en términos del producto, pasó del 5,32 al 2,93 por ciento.

V. LOS VÍNCULOS LABORALES CON EL ESTADO. Es evidente que este proceso de reformulación significó que creciese la cantidad de trabajadores que el Estado tiene para desarrollar esta intervención estratégica y regulatoria.

Pero la pregunta es: ¿Dónde está la mayor cantidad de estos trabajadores?

El cuadro 2 nos muestra los vínculos laborales del Estado entre 2004 y 2019. Este nos dice que hay 72 mil vínculos laborales más, de los cuales casi 3 mil son en los gobiernos departamentales. Es decir, en el Estado central hay 69 mil más. Pero nos dice que sumando los aumentos en siete incisos (referidos a educación, salud, vivienda, políticas sociales y seguridad ciudadana) da más de 70 mil. O sea que hay más trabajadores, pero en las áreas priorizadas. Dicho sea de paso, casi las mismas que prioriza el actual gobierno, que no aplicará el cese de vacantes en salud, educación y seguridad.

En el resto del Estado, en cambio, hay 1.300 trabajadores menos.

En síntesis, el déficit fiscal de 2019 que nos trae la rendición tiene una justificación clara: el aumento del gasto social y de seguridad ciudadana, expresado en cada ítem de los resultados que comenté.

De esto y no del fetiche del déficit fiscal debemos debatir.

*    Senador por el Partido Socialista, Frente Amplio.

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