El 23 de abril el Poder Ejecutivo envió al Parlamento un proyecto de ley de urgente consideración (Luc) sobre diversos temas, entre ellos, la educación (capítulo III). Allí se modifican 57 artículos de la ley general de educación (Lge), de 2008, se derogan 12, al igual que otros 11 de las disposiciones transitorias y excepcionales del título VI. El proyecto propone modificar otras leyes que han ido conformando el espacio del sistema educativo nacional,1 relacionadas con el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, el Centro Ceibal y la Agencia Nacional de Investigación e Innovación. Es una transformación radical del Sistema Nacional de Educación Pública (Snep), que representa una concepción educativa determinada que procura reorientar el sistema educativo nacional.
La Lge es un documento político, pedagógico y jurídico-institucional que tiene cierta armonía en su conjunto. Alterar una de sus partes (en este caso, muy significativas) afectará seguramente su totalidad, haciéndole perder la coherencia interna. En esta oportunidad, deseo referirme a un cambio conceptual trascendental en la idea de concebir la educación, porque a partir de un marco teórico se diseña la organización más apropiada para cumplir los objetivos que se propongan. En la Luc desaparece el concepto de aprendizaje y educación para todos a lo largo de toda la vida y se restringe la mirada a la educación formal obligatoria. Se explicita, además, que ella tiene por objetivo “garantizar el desarrollo de competencias para la vida” y que “la culminación de sus diferentes niveles da derecho a certificaciones” (artículo 133).
En la Lge se desarrollaba, en diversos artículos, el concepto de educación para todos a lo largo de toda la vida, retomando una concepción de la educación, consensuada en la Unesco en 19902 y promovida en el Informe Aprender a Ser, de 1972.3 Así, por primera vez en la historia de la educación nacional, se reconocía y ubicaba en una ley la educación de personas jóvenes y adultas, formal y no formal (artículos 35 y 37). A su vez, la política educativa nacional tiene “el objetivo fundamental de que todos los habitantes del país logren aprendizajes de calidad, a lo largo de toda la vida y en todo el territorio nacional, a través de acciones educativas desarrolladas y promovidas por el Estado, tanto de carácter formal como no formal” (artículo 12).
En la Lge se estableció (artículo 20): “El Sistema Nacional de Educación es el conjunto de propuestas educativas integradas y articuladas para todos los habitantes a lo largo de toda la vida”. Los diferentes niveles de educación formal están definidos en los artículos 21 al 35, y el artículo 37 define la educación no formal de la siguiente manera (en cursiva los términos que se eliminan en la Luc): “La educación no formal, en el marco de una cultura del aprendizaje a lo largo de toda la vida, comprenderá todas aquellas actividades, medios y ámbitos de educación que se desarrollan fuera de la educación formal, dirigidos a personas de cualquier edad, que tienen valor educativo en sí mismos y han sido organizados expresamente para satisfacer determinados objetivos educativos en diversos ámbitos de la vida social, capacitación laboral, promoción comunitaria, animación sociocultural, mejoramiento de las condiciones de vida, educación artística, tecnológica, lúdica o deportiva, entre otros. […] La educación no formal estará integrada por diferentes áreas de trabajo educativo, entre las cuales se mencionan alfabetización, educación social, educación de personas jóvenes y adultas. […] Se promoverá la articulación y complementariedad de la educación formal y no formal con el propósito de que ésta contribuya a la reinserción y continuidad educativa de las personas”.
En 2008 la Lge creó –en el marco del Snep– el Consejo Nacional de Educación No Formal, al que se le asignaron cinco cometidos, entre los cuales cabe destacar: “Articular y supervisar los programas, proyectos y acciones de educación no formal que se desarrollen en el país”; “promover la profesionalización de los educadores del ámbito de la educación no formal”; “promover y coordinar acciones educativas dirigidas a personas jóvenes y adultas”, y “contribuir a reincorporar a la educación formal a quienes la hayan abandonado”. A su vez, en el artículo 95 creó un comité asesor y consultivo que convocó a instituciones públicas y privadas, y dio cuenta así de la amplitud del campo de trabajo y su contribución a una “visión ampliada”4 de la educación.
CONTEXTO INTERNACIONAL. Esta concepción de la educación “a lo largo de toda la vida”, a la vez que tiene un sentido de necesidad y conveniencia para la vida social de todas las personas y de la sociedad en su conjunto, se ubica en el marco de las ideas predominantes en el mundo, expresadas en diferentes ámbitos y compartidas por las representaciones oficiales de Uruguay.
En cuanto a la Unesco, en la Conferencia General de Nairobi (1976), que se actualiza en la de París (2015), se estableció la definición y el alcance de la educación de personas jóvenes y adultas: “El aprendizaje y la educación de adultos es un componente básico del aprendizaje a lo largo de toda la vida. Comprende todas las formas de educación y aprendizaje cuya finalidad es lograr que todos los adultos participen en sus sociedades y en el mundo del trabajo. Designa el conjunto de todos los procesos educativos, formales, no formales e informales, gracias a los cuales personas consideradas adultas por la sociedad a la que pertenecen desarrollan y enriquecen sus capacidades para la vida y el trabajo, tanto en provecho propio como en el de sus comunidades, organizaciones y sociedades. El aprendizaje y la educación de adultos suponen actividades y procesos constantes de adquisición, reconocimiento, intercambio y adaptación de capacidades”.
De las recomendaciones de la Conferencia Internacional de Educación de Adultos convocada por la Unesco en 2009 (VI), destacamos: “Las políticas y las medidas legislativas relativas a la educación de adultos tienen que ser globales, incluyentes e integradas en una perspectiva de aprendizaje a lo largo y ancho de la vida, basadas en enfoques sectoriales e intersectoriales, y [deben] abarcar y vincular todos los componentes del aprendizaje y la educación. […] La gobernanza facilita la aplicación de la política de aprendizaje y educación de adultos de maneras eficaces, transparentes, responsables y equitativas. La representación y la participación de todos los interesados son indispensables para que sea receptiva a las necesidades de todos los educandos, especialmente los más desfavorecidos”.
En cuanto a Naciones Unidas, se encuentra en marcha la Agenda 2030, cuyo objetivo de desarrollo sostenible 4 establece que los Estados miembros se propongan ofrecer una “educación de calidad y garantizar una educación inclusiva y equitativa de calidad, y promover oportunidades de aprendizaje permanente para todos”. Entre las diferentesmetas, se destaca: “4.4. Aumentar considerablemente el número de jóvenes y adultos que tienen las competencias necesarias, en particular técnicas y profesionales, para acceder al empleo, el trabajo decente y el emprendimiento. […] 4.7. Asegurar que todos los alumnos adquieran los conocimientos teóricos y prácticosnecesarios para promover el desarrollo sostenible, entre otras cosas, mediante la educación para el desarrollo sostenible y los estilos de vida sostenibles, los derechos humanos, la igualdad de género, la promoción de una cultura de paz y no violencia, la ciudadanía mundial y la valoración de la diversidad cultural y la contribución de la cultura al desarrollo sostenible”.
CONTEXTO NACIONAL. Según una proyección de datos del Ine, la población uruguaya era de 3.449.229 en 2019. Si se toma una edad de 15 años como indicador de participantes en la educación de personas jóvenes y adultas (Epja), la población menor de 15 sería el 21,41 por ciento del total en 2013. Podríamos acordar que la población objetivo de una política de Epja sería casi el 80 por ciento, que, a su vez, convive e influye en los procesos educativos de las generaciones más jóvenes. En el “Panorama de la educación del Mec”, el total de matriculados en todos los niveles y modalidades (formal y no formal), público y privado, en 2017 era de 1.003.803.
Hay un importante sector de la población que no se encuentra participando de propuesta educativa alguna. Por lo tanto, cabe preguntarnos: ¿quién se preocupa por mejorar el nivel educativo de toda la población? Por eso pensamos que el concepto de coordinación del artículo 202 de la Constitución de la República debe ser interpretado más allá de la coordinación de los entes públicos de la educación: se debe desarrollar una mirada del conjunto de la población y sus necesidades, intereses y problemas.
EN SÍNTESIS. En primer lugar, se percibe un repliegue conceptual, con efectos excluyentes en la población objetivo de las políticas educativas. Se aprecia una mirada acotada de la educación, con una atención casi exclusiva a la educación formal y para personas de 4 a 17 años. No se discute su importancia, porque es una condición social necesaria pero no suficiente. Se señala lo que falta.
Los niños, niñas y adolescentes conviven con personas jóvenes y adultas, gran parte del día y la vida, en familia y comunidad. Las personas mayores de 15 años conforman el 80 por ciento de la población, por la edad, y el 70 por ciento de la población no está matriculado en ninguno de los niveles y las modalidades educativas. ¿Quién se ocupa de este problema en la sociedad y cuál es la institucionalidad pública que se dedica a ello en el sistema educativo nacional?
Considerando las recomendaciones específicas en materia de educación no formal y Epja, el país cuenta con una plataforma importante para afrontar tales desafíos. Corresponde señalar los avances a lo largo de nuestra historia, pero aún falta mucho por mejorar, consolidar y profundizar. Las leyes no cambian la realidad. El cambio depende de la voluntad y las acciones, de los actores de la educación y todos los habitantes del país. Estamos convencidos de que la Epja es una contribución sustantiva a la convivencia social, la mejora de los conocimientos y las capacidades de las personas jóvenes y adultas para la producción económica, el arte, la cultura, el medioambiente, la participación ciudadana, y el logro de más y mejor democracia.
* Docente del Instituto de Educación de la Fhce de la Udelar, coordinador de la Cátedra Unesco de Educación de Personas Jóvenes y Adultas.
1. Tal como lo define el artículo 20 de la Lge.
2. Declaración de Jomtien, Unesco, 1990.
3. Informe Faure, Unesco, 1972.
4. Declaración de Jomtien, op cit.
