El presupuesto expresa la visión de mediano plazo de un gobierno, sus prioridades y sus proyecciones económicas. Sobre esa base es que nos proponemos analizar qué características tiene este presupuesto.
Definimos tres claves: opacidad, reestructura y concentración del ingreso.
LA OPACIDAD
La primera característica de la opacidad, o falta de transparencia, se refiere a la llamada línea de base. Los que trabajamos en presupuesto hace tiempo que sabemos que, en general, la llamada línea de base surge del último año del presupuesto anterior ajustado por precios. Y eso, que es el gasto del primer año del nuevo gobierno, opera como línea de base del siguiente. Y sobre esa línea se hacen los aumentos.
Los datos que se nos presentaron no dan nada. Para todos los incisos, el 2020, que figura como asignación presupuestal, no coincide con el 2019 ajustado por inflación; la línea de base de 2021 no coincide con la de 2020 y menos aún con la de 2019 ajustada por inflación. O sea, la línea de base de este presupuesto es arbitraria y está acorde con el objetivo de reestructura que abordaremos más adelante. En ningún momento el Poder Ejecutivo explicó cómo la construyó. Por ejemplo, en el caso del Ministerio de Defensa la línea de base es 1.200 millones de pesos más que el ejecutado en 2019 actualizado por inflación, y en el caso de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) es 970 millones de pesos menos. O sea, la línea es funcional a la reestructura del gasto.
Una segunda opacidad de este presupuesto es que, aun con la propuesta de gastos que aprobará el Parlamento (que ya veremos en el próximo punto), el texto no da garantías de que eso sea finalmente lo ejecutado. Y ello por dos razones. La primera es el artículo 7, que habilita al Poder Ejecutivo, en caso de riesgo de no cumplir las metas fiscales o de deterioro de las finanzas públicas, a reducir la ejecución (de funcionamiento e inversiones) por debajo de lo aprobado en el Parlamento. Por lo tanto, no está claro cuál va a ser el gasto efectivo en los distintos incisos; esto afecta especialmente la inversión tanto vial como de vivienda. Recordemos que esta práctica ya se hacía con regularidad en los años noventa, en la que la ejecución estaba muy por debajo de lo asignado. Por ejemplo, en el rubro vivienda, en 1999, las economías fueron el 20 por ciento de lo asignado al Fondo Nacional de Vivienda; en cambio, en los últimos 15 años la ejecución promedio superó el 95 por ciento y en los rubros sociales fue casi el 100 por ciento.
La segunda razón de esta opacidad se refiere al artículo 6, que habilita a actualizar los gastos de funcionamiento de manera diferente en cada ítem en función, otra vez, de los resultados fiscales y la situación económica. Y permite hacerlo por hasta la inflación del período. Por ende, posibilita ajustar por debajo y permite que los gastos de 2022, 2023 y 2024 sean menores en términos reales a los de 2021. Imaginemos rubros clave –como la compra de medicamentos en la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), el valor de la Tarjeta Uruguay Social del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) y la Asignación Familiar–, que, al ajustarse por debajo del índice de precios del consumo, valdrán menos; no hay dudas de que el presupuesto será menor en áreas esenciales.
La tercera característica de la opacidad del presupuesto es que propone una rebaja salarial a los trabajadores públicos, aunque se dice que, al final del quinquenio, se recuperará esa pérdida. Sin embargo, esta norma también es incierta, por dos razones. La primera es que no se fijan los mecanismos de recuperación, sino sólo la voluntad de hacerlo. La segunda es que, en lugar de medir la pérdida comparando los ajustes de salarios con la inflación, lo hace comparando con el índice medio de salarios (IMS) del gobierno central. Entonces, como habrá aumentos diferenciales para el Ministerio de Defensa (aumentos a la tropa y mayor cantidad de generales y coroneles), el IMS aumentará más que los ajustes propiamente dichos, y, por ende, la recuperación será menor y no cubrirá la pérdida real.
LA REESTRUCTURA
La propuesta prácticamente congela el presupuesto y reduce el gasto en cuanto a su participación en el producto bruto interno (PBI) de 30,5 por ciento, en 2019, a 28,1 por ciento, en 2024. Es decir, una reducción relevante. Sin embargo, como muestra el cuadro 1, hay, además, una reestructura interna. Todos los ítems sociales pierden participación en el total asignado que mientras el Ministerio de Defensa lo gana, en especial, por el rubro remuneraciones.
Y, al mismo tiempo, si lo miramos respecto a su participación en el PBI, los rubros sociales relevantes pierden participación: 1,1 por ciento menos como porcentaje del PBI en la suma de ASSE, ANEP y la Universidad de la República.
LA CONCENTRACIÓN DE INGRESOS
Finalmente, la tercera característica de la política económica incluida en el presupuesto es su contribución a la concentración del ingreso. Basada en la teoría del derrame (o del malla oro) –hay que transferir ingresos al capital para que lidere la recuperación y luego genere empleo y buenos salarios–, la propuesta del gobierno tiene un claro contenido de clase a favor del capital, en particular, del capital concentrado exportador.
Para ello, tomamos como referencia las proyecciones que el propio gobierno ha realizado en su documento presupuestal sobre el PBI, el empleo, el tipo de cambio, la inflación, y aceptamos que se cumplirán. Y tomamos, además de los salarios públicos, los salarios privados y aceptamos que en 2024 el salario real volverá al nivel del 2020.
Entonces, lo que sucede es lo que marca el gráfico. Los salarios serán al final del período 100, al igual que al inicio. Los ingresos que recibirá la clase trabajadora dependerán, además, del número de trabajadores asalariados, que, según la proyección presupuestal, crecerán hasta 104,98. Es decir, los ingresos que recibe la clase trabajadora asalariada (que llamamos masa salarial) crecerá en el orden del 5 por ciento. Y, en ese mismo tiempo, el PBI crecerá 11,69 por ciento.
Como muestra el gráfico, la situación arranca con una caída del PBI, pero la masa salarial cae más; luego, el PBI, o sea, la riqueza, crece y se despega de los ingresos de los asalariados. Esto significa que los trabajadores transferirán una parte importante de sus ingresos. Siguiendo la metodología de Jorge Notaro, realicé el cálculo de cuánto es esa transferencia. Tomé como referencia la participación de la masa salarial en 2019 y luego calculé dicha participación para cada uno de los siguientes años. Y ello lo comparé con cuánto hubiera sido la participación si se hubiera mantenido en el nivel de 2019. La diferencia en cada año es lo que perderán los trabajadores, tanto en dólares como en pesos, como se observa en el cuadro 2.
En otras palabras, los trabajadores perderán 4.000 millones de dólares acumulados en los cinco años. Ello es el resultado de la diferencia entre ajustar todos los años al ritmo del PBI o dejar la recuperación para el final del período después de mucha pérdida. Si tomamos la referencia por asalariado, la pérdida es del orden de 160 mil pesos en el quinquenio.
Y está claro que esta transferencia de ingresos no va para las pasividades, ya que, como dice el propio presupuesto, estas reducen su participación en el PBI; tampoco va a los impuestos, ya que el porcentaje de impuestos en el PBI también se reduce; tampoco va a los acreedores, ya que el porcentaje de pago de intereses de deuda interna y externa se mantiene casi constante.
Es claro que va para el capital, en particular, para el capital concentrado exportador, que tendrá un importante aumento derivado del crecimiento del dólar (49 por ciento en el quinquenio respecto al 37 por ciento de la inflación) y de una baja de costos a causa de la caída de los salarios. La proyección es de un aumento del 20 por ciento de las exportaciones en el quinquenio, por encima del propio PBI.
Es claro que estas estimaciones parten de la base del aumento del empleo y el ritmo inflacionario y devaluatorio proyectado. Y es claro, también, que si estas previsiones no se cumplieran, la situación para los asalariados sería aún peor.
He aquí la síntesis de la política económica de este presupuesto.
* Senador por el Frente Amplio.
