La semana pasada, Uruguay fue sede de la 11.a Cumbre Ministerial del Programa Regional para América Latina y el Caribe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), con presencia de su secretario general, Mathias Cormann. En la ocasión, varios integrantes del Ejecutivo reafirmaron la voluntad de acercarse e incluso ingresar a la OCDE. Ya en 2025, el canciller, Mario Lubetkin, había anunciado en un evento oficial que la política exterior del país tiene una «hoja de ruta» de inserción internacional que incluye explorar esa integración. Invocando el título de una vieja canción de La Máquina de Hacer Pájaros, creo que ese camino sería una «Ruta perdedora».
En la cumbre, el ministro de Economía y Finanzas, Gabriel Oddone, esbozó los motivos del gobierno para avanzar en este proceso: Uruguay y la OCDE compartirían los «valores del multilateralismo» y la «promoción de la democracia». «Ser miembros de una organización como la OCDE, que comparte estos valores, es un camino que Uruguay empieza a discutir», anunció el ministro. Uruguay busca «construir un camino común en conjunto en donde las mejores prácticas internacionales puedan ser aprendidas para trasladarlas a nuestro país» sin «perder soberanía», sumó el secretario de Presidencia, Alejandro Sánchez (La Diaria, 29-IX-26).
Es bueno, por tanto, recordar los orígenes, el funcionamiento y las políticas impulsadas por la OCDE, para que los lectores y las lectoras juzguen si en efecto esos son los «valores» de la organización.
Constituida formalmente en 1961, la OCDE es la continuación de la antigua Organización Europea para la Cooperación Económica, que agrupaba a Estados Unidos, Canadá y la mayoría de los países de Europa occidental con el fin de administrar el Plan Marshall, que consistía en la asistencia masiva de Estados Unidos a Europa occidental luego de la Segunda Guerra Mundial con el fin expreso de evitar cambios políticos que la acercaran a la Unión Soviética o, incluso, a posturas políticas independientes de Estados Unidos. Esta «marca de nacimiento» de la OCDE es visible hasta hoy: sus miembros son, en su enorme mayoría, Estados centrales («desarrollados», en la terminología de la economía ortodoxa), que, además, tienen alianzas políticas o militares explícitas en torno a Estados Unidos: los Estados de la Unión Europea (reunidos con Estados Unidos en la OTAN), Canadá, Australia, Japón y algunos otros invitados menores. De manera que calificarla como un ámbito de «multilateralismo» es difícil de sostener: la OCDE no fue ni es una alianza entre iguales, sino un organismo con un aplastante predominio de los Estados del denominado Norte global, en el cual los miembros que no integran ese club solo miran. Quizás en ese sentido sea atinada la afirmación de un integrante del gobierno que dijo que Uruguay, lo mismo que el resto de la periferia mundial, va a «aprender» de Estados Unidos y de la Unión Europea, que serían, en este esquema, los guías hacia esos supuestos «valores compartidos».
A propósito de los «valores democráticos» de la OCDE, es bueno ilustrar la forma en que el organismo toma sus decisiones. En materia tributaria, el Comité de Asuntos Fiscales, compuesto por técnicos designados por el Consejo, propone medidas de diversa índole bajo la forma de «estándares» que transmite al Marco Inclusivo, integrado por una larga lista de países miembros y no miembros de la OCDE (entre ellos Uruguay) que no están unidos por un tratado, sino solo por una conformidad de sus respectivos poderes ejecutivos. Ese marco es, sencillamente, un canal mediante el cual se «recomienda» a los Estados miembros y no miembros adoptar las medidas que se diseñan desde el Comité de Asuntos Fiscales. Es decir: no existe dentro de la OCDE nada parecido a una democracia interna, ya que sus órganos simplemente discuten y recomiendan u ordenan, en términos de «tómelo o aténgase a las consecuencias». Opera en forma de diktat, expresión alemana que se hizo famosa para ilustrar la imposición unilateral de condiciones de algunos Estados sobre otros, y puede decirse que hace tiempo anticipó, de manera relativamente silenciosa, pero no por ello menos eficaz, el «estilo Trump» de encarar las relaciones internacionales: propone algo de modo unilateral y al que no acepta le aplica represalias, sin ningún instrumento jurídico ni mecanismo, siquiera simbólico.
Para asegurarse de que sus directrices fiscales se cumplan, la OCDE tiene un sistema de represalias económicas contra los Estados que no jueguen su juego. No es formal, porque no consta en ningún instrumento jurídico visible, pero sí es explícito y efectivo, porque los representantes de la OCDE no se abstienen de decir en conferencias, entrevistas y reuniones de toda índole que los que no se apeguen a sus decisiones serán perjudicados a instancias de la organización.
Un ejemplo es el Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Tributarios. Este es un órgano (por llamarlo de algún modo) que agrupa a ministerios de Economía de casi todos los países del mundo (incluido Uruguay), que no fue creado por ningún tratado ni ratificado por ningún parlamento. El foro transmite a sus «integrantes» directrices de la OCDE, evalúa su cumplimiento y luego los califica, con represalias para los que incumplan: dificultades o condiciones muy desfavorables para acceder a créditos de organismos internacionales, efectos tributarios perjudiciales para empresas de los países miembros de OCDE que tengan vínculos con países «no cooperantes», entre otras.
LOS APORTES
¿Alguien podría pensar que el talante antidemocrático de la OCDE es un precio digno de pagarse porque las políticas que impone son de excelencia? Basándonos en los documentos públicos de la organización (es decir, salvo que existan tesoros intelectuales secretos que no se divulguen en su página web), vemos que ninguna de sus políticas, análisis e instrumentos de monitoreo difieren en nada significativo de la asistencia que Uruguay, Argentina, Brasil o Chile –para citar casos que conozco– puedan obtener de sus propias universidades públicas. Además, los «lineamientos políticos» en áreas tales como género, medio ambiente o desarrollo no suman demasiado a las propuestas de organismos verdaderamente multilaterales, como las Naciones Unidas. Aunque cabe señalar que, ante incumplimientos en esas áreas, la OCDE no aplica el rigor que se reserva para sus recomendaciones tributarias. ¿Alguna pista de por qué hay dureza en lo fiscal y complacencia en lo demás? De nuevo, podemos encontrar la razón en la composición del organismo.
Examinemos ahora el impuesto mínimo global. La iniciativa fue propuesta públicamente por Janet Yellen, secretaria del Tesoro de Estados Unidos durante la presidencia de Joe Biden en la primera mitad de 2021. De allí se transmitió al G7, luego al Consejo de la OCDE y, un par de meses después, el Comité de Asuntos Fiscales ya estaba trabajando en el diseño que desembocó en lo que hoy tenemos a la vista y que se incorporó a legislaciones nacionales varias, entre ellas la uruguaya. Importa poco que la actual administración de Estados Unidos haya desistido de implantar el impuesto, ya que desde 2017 tiene uno propio de igual naturaleza (el global intangible low-taxed income).
El impuesto mínimo global se aplica a las multinacionales que tengan ingresos de al menos 750 millones de euros al año, cuando los impuestos a la renta «normales» que pagan en alguno de los países en los que actúan sean inferiores al 15 por ciento de sus utilidades netas. En ese caso, el impuesto mínimo global se agrega a los impuestos a la renta normales hasta completar ese 15 por ciento. Este instrumento suele presentarse como un gran logro de la OCDE, en tanto supone aumentar los gravámenes a los beneficios excesivos de las multinacionales. Ahora bien, ¿qué dicen las estimaciones sobre su recaudación?
Un estudio desarrollado en 2021 por un grupo de investigadores del Observatorio Fiscal de la Unión Europea estimó su recaudación mundial en el entorno de los 200.000 millones de euros.1 Esta cifra, abultada para un ciudadano de a pie, es insignificante en términos de la recaudación fiscal mundial: según el Banco Mundial, los países de la OCDE recaudan –sin considerar las contribuciones de seguridad social– 11,7 billones de euros, lo que implica que el promocionado «impuesto a las multinacionales» incrementará la recaudación en 0,018 por ciento.
Seguramente, además, no significará para estas multinacionales ninguna pérdida, en virtud del fenómeno conocido como «traslación» del tributo. Si a una compañía de semejantes dimensiones le aplican un gravamen, pero tiene la capacidad de elevar sus precios para que, al final del día, sus beneficios sean iguales que antes, en realidad el nuevo impuesto se habrá «trasladado» económicamente a otros, y la empresa seguirá su camino tranquila como si nada –literalmente– hubiera pasado. Es decir: la batalla OCDE vs. multinacionales es una seudobatalla.
(Andrés Blanco. Profesor titular (grado 5) del Instituto de Finanzas Públicas de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República)
- Mona Barake, Theresa Neef, Paul-Emmanuel Chouc, Gabriel Zucman, Revenue Effects of the Global Minimum Tax. Country-by-Country Estimates. European Union Tax Observatory, 2021. ↩︎
